Арзамасов юрий геннадьевич
←
→
Транскрипция содержимого страницы
Если ваш браузер не отображает страницу правильно, пожалуйста, читайте содержимое страницы ниже
Особенности оценки законов в условиях конвергенции
УДК 340.1
Арзамасов Юрий Геннадьевич
доктор юридических наук, профессор
Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»,
Московский государственный технический университет имени Н.Э. Баумана
arzam.ruk@mail.ru
Особенности оценки законов в условиях конвергенции
В статье рассмотрено понятие правовой конвергенции, приведены примеры ее проявления, выявлены факто-
ры актуализации правовой конвергенции в современных условиях. Подробно рассмотрены процессы правовой кон-
вергенции, связанные с правовой оценкой законов и их проектов. Автор отмечает, что в каждой отдельной стране,
несмотря на процессы конвергенции, оценка законов имеет свои особенности. Проанализированы наиболее типич-
ные способы оценки законов как в России (правовой мониторинг, антикоррупционный мониторинг), так и за ру-
бежом (экспериментальные законы, оценка результатов законотворчества, оценка регулирующего воздействия).
Обозначен круг необходимых мер, направленных на создание системы правового мониторинга в России. Автор счи-
тает, что правовая политика государства должна быть реальной, что следует не декларировать, а реально осу-
ществлять курс на создание системы правового мониторинга, для чего необходимо создать не просто федераль-
ный Центр правового мониторинга, а полноценный институт. Для того чтобы правовой мониторинг проводился
на всех стадиях механизма правового регулирования, нужно осуществлять мониторинг официальных интерпрета-
ционных актов. В свою очередь для этого необходимо совершенствование инструментального аппарата правового
мониторинга для выявления неконституционных нормативных правовых актов, предотвращения противоправных
проявлений, коррупции.
Ключевые слова: конвергенция, правовая конвергенция, оценка законов, правовой мониторинг, антикоррупцион-
ный мониторинг, система правового мониторинга, экспериментальные законы, оценка регулирующего воздействия.
П
роцессы глобализации в настоящее вре- Актуализация правовой конвергенции в России
мя распространяют свое влияние не в настоящее время обусловлена разными фактора-
только на экономику, науку, культуру, но ми. Большое значение здесь играют, конечно, эко-
и на право. номические отношения, связанные с экономиче-
Однако изначально данный термин в России стал ской интеграцией различных стран, с нахождением
применяться в сфере политики. Так, например, пред- необходимых целесообразных путей, в том числе
ставитель гуманитарного направления конвергенции и правовых, и обусловленных правом, для преодо-
академик А.Д. Сахаров понимал под конвергенцией ления «падения» рубля, инфляции, экономического
сближение двух политических систем – социалисти- кризиса. Определенная конвергенция наблюдается
ческой и капиталистической, связанное с заимство- сейчас в сфере принятия управленческих решений
ванием положительных институтов. Примечательно, посредством современных регуляторов в форме
что в заключение своей статьи «Конвергенция, мир- международных и внутригосударственных догово-
ное сосуществование» А.Д. Сахаров подчеркивал, ров, а также в использовании модельных законов.
что «…Конвергенция – реально происходящий исто- Процессы правовой конвергенции проявляются
рический процесс сближения капиталистической и в унификации применяемых юридических кон-
и социалистической мировых систем, осуществля- струкций федеральных законов. Так, например,
ющийся в результате встречных плюралистических в России все чаще применяются юридические кон-
изменений в экономической, политической, соци- струкции федеральных законов и подзаконных нор-
альной и идеологической сферах» [5]. мативных правовых актов, составленных четко по
В процесс конвергенции попадает и право, как американскому образцу, структура которых начина-
регулятор с мощным социальным потенциалом ется с перечня используемых в законе понятий. Яр-
и инструментарием, которое не может оставаться ким примером здесь может служить Федеральный
вне других процессов в социуме (экономических, закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 14.10.2014)
политических, информационных и т.д.). «Об общих принципах организации местного само-
В современных реалиях вопрос о правовой кон- управления в Российской Федерации».
вергенции не мог не найти свое отражение в юри- Для уяснения смысла таких актов субъекту пра-
дической науке. Так, например, О.Д. Третьякова вовых отношений необходимо сначала разобраться
в своем исследовании определила юридическую с содержанием целого ряда используемых в законе
конвергенцию как «процесс взаимодействия эле- понятий. Удобно ли это правоприменителю, или
ментов внутри системы права и иных регуляторов нет? Покажет время!
отношений в обществе, а также правовых систем С другой стороны, мы видим, что в континен-
различных государств, характеризующийся сбли- тальной Европе широкое распространение имею
жением, увеличением количества связей между кодексы, написанные пандектным способом, кото-
элементами сближающихся объектов и определен- рый предполагает, что юридическая конструкция
ной степенью согласованности воздействия этих кодекса состоит из взаимосвязанных двух частей –
элементов на общественные отношения» [6, c. 8]. общей и особенной. Что касается типов юридиче-
© Арзамасов Ю.Г., 2014 Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова № 6, 2014 219Юриспруденция
ской деятельности, то здесь всегда была большая ложил понятие мониторинговой оценки, понимая
разница в работе высших судебных инстанций под последней «анализ и определение состояния
стран, входящих в романо-германскую и англосак- и влияния нормативных актов и иных правовых
сонскую правовую семью. Но и здесь мы видим средств на общественные отношения» [1, с. 130].
«следы» конвергенции, например, введение суда Между тем, как показывает практика, оценка
присяжных в России и в других странах. законов может осуществляться по-разному. Что ка-
Политологи считают, что конвергенция затро- сается зарубежных правовых систем, то в странах
нула Россию и другие страны, бывшие республи- континентальной Европы оценка законов рас-
ки СССР, главным образом в 90-ее гг. прошлого сматривается как один из основных методоло-
столетия. Однако, как справедливо указал в своем гических способов оптимизации как националь-
монографическом исследовании В.Д. Зорькин, «за- ного так и европейского законодательства.
падный» и «восточный» блоки прошедшей бипо- Причем в Европе имеют место такие способы
лярной эпохи в своей конкуренции очень многому осуществления оценки законов, которые практиче-
учились друг у друга, в том числе в сфере гене- ски не применяются на федеральном уровне в Рос-
ральных ценностей» [2, с. 115]. сии. Ярким примером являются эксперименталь-
Актуальность проблемы заключается и в тех- ные законы. Они вводятся в действие временно для
нологиях, применяемых к оценке законов. Данные выявления правильности целей и задач, поставлен-
проблемы явились предметом серьезного обсужде- ных законодателем, также данный метод способ-
ния на Международном семинаре «Оценка законов ствует важной оценке законов с точки зрения их
и эффективности их принятия», организованном проверки на практике.
и проведенном Государственной Думой Федераль- Есть свой положительный опыт оценки законов
ного Собрания Российской Федерации в декабре и у России. Сегодня особую роль в совершенство-
2002 года в г. Рязани. Этот форум проходил под вании законодательства, да и действия всего меха-
реализацией концепта приоритета прав и свобод низма правового регулирования играет правовой
человека и гражданина. Профессор из Швейцарии мониторинг.
Л. Мадер в своем выступлении на этом семинаре В монографии «Мониторинг в правотворче-
предложил понимать под оценкой законов анализ стве: теория и методология» было предложено сле-
и определение влияния законодательства [4, с. 32]. дующее понятие: «Мониторинг нормативных ак-
Сегодня в каждой отдельной стране оценка за- тов – это научно и методологически обоснованная
конов имеет свои характерные особенности и даже система комплексной оценки содержания и формы
свое название. К примеру, в Туркменистане она на- нормативных актов, осуществляемая на плановой
зывается «оценка результатов законотворчества», основе посредством получения различных ви-
под которой там понимают «анализ результатов дов информации, наблюдения, анализа, контроля
создания (изменения, отмены) нормативных право- и прогноза, выполняемых с целью создания каче-
вых актов, имеющий целью точное установление ственной и эффективной системы нормативных
характера последствий, произведенных изменений актов» [1, с. 23].
законодательства для системы общественных от- Отечественными учеными накоплен богатый
ношений» [7, с. 99]. опыт как теоретических, так и эмпирических зна-
Конвергенция национальных правовых систем ний в области правового мониторинга. Более того,
выступает серьезным прогрессивным фактором. отечественные научные разработки уже с успе-
Она проявилась в таком утверждении в законо- хом внедрены в механизм правового регулирова-
дательстве приоритета права человека, как соот- ния Республики Беларусь, Казахстана. Например,
ветствие стандартам Совета Европы. Во многих в Республике Беларусь действует Национальный
странах Европы, в том числе и в России была про- центр законодательства и правовых исследований.
ведена определенная работа по приведению отече- Здесь следует заметить, что терминологически
ственного законодательства к европейским стан- правовой мониторинг – это достижение наших от-
дартам, были созданы определенные структуры, ечественных ученых, чем мы можем гордиться.
которые проверяли нормативные правовые акты Несмотря на то, что о термине «правой монито-
и их проекты на соответствие стандартам Совета ринг» на Западе стало известно только в 2009 году,
Европы и Европейского Союза [3, с. 95–100]. когда перевод доклада Совета Федерации «О со-
Несмотря на то, что форум, который состоялся стоянии законодательства в Российской Федера-
в г. Рязани, был посвящен именно оценке закона, ции» за 2008 г. был привезен в библиотеку Кон-
сам термин «оценка законов» редко использовал- гресса США, там широко использовались термины
ся российской научной общественностью. Ученые «оценка законов», «оценка регуляторного воздей-
в своих исследованиях освещали данную пробле- ствия». Причем особой разницы в использовании
му, рассматривая ее через призму своих концепций. этих терминов не наблюдается.
Так, например, отстаивая идеи о создания системы Одним из первых в Европе проблемы повыше-
правового мониторинга, Я.Е. Наконечный пред- ния качества законодательства с помощью специ-
220 Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова № 6, 2014Особенности оценки законов в условиях конвергенции
альных технологий поднял на все том же Междуна- В соответствии с Указом Президента Россий-
родном семинаре «Оценка законов и эффективности ской Федерации от 20 мая 2011 г. № 657 было под-
их принятия» Люциус Мадер. Очевидно, что отече- готовлено два Доклада о результатах мониторинга
ственные и зарубежные ученые шли в одном на- правоприменения в Российской Федерации за 2011
правлении, но разными путями, хотя сходятся они, и 2012 гг. Последний документ отражал основные
несомненно, на едином правовом поле. результаты мониторинга правоприменения по во-
Что касается идеи о создании теоретической просам реформирования полиции, защиты населе-
и методологической основы правового монито- ния и территорий от чрезвычайных ситуаций при-
ринга, то она была взята на вооружение Г.Э. Бур- родного и техногенного характера, обеспечения
булисом, который в 2002 г. возглавил в Совете пожарной безопасности и безопасности людей на
Федерации Федерального Собрания Комиссию водных объектах, в сфере оборота наркотических
Совета Федерации по методологии реализации средств и т.д. Однако конструктивной критики су-
конституционных полномочий Советом Федера- ществующих в законодательстве проблем в данном
ции. Сотрудники Аппарата и Экспертного совета докладе по сравнению с докладами Совета Феде-
данной комиссии стали разрабатывать в основном рации Федерального Собрания «О состоянии зако-
теоретические проблемы правового мониторинга, нодательства в Российской Федерации» было мало.
которые отражались в коллективном труде Совета Примерно 45 процентов федеральных органов
Федерации – в ежегодных докладах «О состоянии исполнительной власти и более 70 процентов орга-
законодательства в Российской Федерации». Дан- нов государственной власти субъектов Российской
ные доклады озвучивались на ежегодных конфе- Федерации приняли правовые акты, обеспечива-
ренциях, посвященных правовому мониторингу. ющие проведение мониторинга правоприменения
Более того, при непосредственном содействии Со- на постоянной и плановой основе. В мониторинге
вета Федерации было создано около 20 региональ- правоприменения активно участвуют институты
ных Центров правового мониторинга. Во многих гражданского общества. Для получения информа-
субъектах Федерации по аналогии с Советом Феде- ции о правоприменении и обсуждения результатов
рации стали готовить аналитические доклады о со- мониторинга правоприменения создаются экс-
стоянии законодательства. В дальнейшем на базе пертные советы и иные научно-консультативные,
Комиссии Совета Федерации по методологии ре- совещательные органы, заключены соглашения
ализации конституционных полномочий Советом о взаимодействии в сфере мониторинга право-
Федерации был создан Центр мониторинга права применения, проводятся социологические опросы
при Совете Федерации. респондентов, научно-исследовательские работы.
Указ Президента Российской Федерации от Следует заметить, что данная тенденция характер-
20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правопри- на для многих европейских стран, что фактически
менения в Российской Федерации» изменил подхо- развинчивает теорию несинхронности правового
ды к законотворческому процессу, поскольку был развития современных государств.
установлен единый правовой механизм, позволяю- Несмотря на национальные особенности право-
щий осуществлять мониторинг правоприменения вых систем стран Европы и Азии и определенные
и использовать его результаты в законотворческой успехи в применении в отдельных европейских
деятельности, а также правоприменительными странах таких важных инструментов в нормотвор-
органами. В соответствии с Указом, на Минюст ческом процессе как оценка регулирующего воз-
России были возложены функции по координации действия и антикоррупционная экспертиза, прак-
и методическому обеспечению деятельности по тически во всех странах существует одна и та же
мониторингу правоприменения. В целях реализа- проблема – это создание действенной системы
ции норм этого Указа Правительством Российской правового мониторинга.
Федерации принято постановление от 19 августа Однако самым важным условием для созда-
2011 г. № 694, которым утверждена методика осу- ния системы правового мониторинга, по нашему
ществления мониторинга правоприменения, и рас- мнению, является применение комплексного под-
поряжение от 19 августа 2011 г. № 1471-р, которым хода для решения данной проблемы, который за-
утверждены планы мониторинга правоприменения ключается не только в использовании всего набора
в Российской Федерации на 2011 и на 2012 годы. инструментов правового мониторинга, но и в кон-
Сегодня ситуация с созданием системы правового солидации политических, организационных, эко-
мониторинга следующая. Более чем в 40 субъектах номических, методических, образовательных
Российской Федерации приняты акты, определяю- и, конечно, правовых мер.
щие организационные основы проведения монито- Какие меры следует принять для создания си-
ринга правоприменения, определены цели и задачи стемы правового мониторинга в России?
мониторинга правоприменения, порядок сбора ин- 1. Правовая политика государства должна
формации и сроки ее представления, а также орган, быть реальной. От дискуссий следует уже пере-
ответственный за обобщение его результатов. ходить к делу. Планы мониторинга правоприме-
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова № 6, 2014 221Юриспруденция нения должны приниматься не на год, а хотя бы формуле “вправе”», «заполнение законодательных на три года. Следует не декларировать, а реально пробелов при помощи подзаконных актов в от- осуществлять курс на создание системы правово- сутствие законодательной делегации соответству- го мониторинга, поскольку точечный мониторинг, ющих полномочий». А ведь практически во всех который проводит сейчас Минюст России, не дает учебниках по теории государства и права указы- полную реальную картину о качестве законов и их вается, что управомочивающие нормы закрепляют реализации на практике. определенные права, и, естественно, в них может 2. Для этих целей необходимо создать не про- быть использован термин «вправе». сто федеральный Центр правового мониторинга, 5. Создание современной системы правового а полноценный институт. При этом он может быть мониторинга в России невозможно без изучения создан как при Федеральном Собрании Российской положительного зарубежного опыта. Федерации, так и при Минюсте России. Ни один В современной России, как и во многих запад- из действующих юридических НИИ в настоящее ных странах, важная роль сейчас отводится оценке время не способен полноценно осуществлять пра- регулирующего воздействия. вовой мониторинг. Центр должен готовить себе Значительную лепту в разработку концепции и регионам кадры для осуществления правового оценки регулирующего воздействия (ОРВ) внес мониторинга. Здесь не лишним будет обращение немецкий ученый, профессор Гамбургского уни- к положительному педагогическому опыту. Так, на- верситета Германии Ульрих Карпен. В своем до- пример, в НИУ «Высшая школа экономики» тема кладе, прочитанном на 10-м конгрессе Междуна- «Правовой мониторинг» присутствует в авторских родной ассоциации законодательства (International курсах «Правовая аналитика» (читает профессор Association of Legislation) в работе которого при- В.Б. Исаков) и «Нормография: теория и методоло- няли участие ведущие представители юридиче- гия нормотворчества» (читает профессор Ю.Г. Ар- ской науки и практики из Анголы, Боливии, Вели- замасов). Данная тема включена практически во все кобритании, Венгрии, Германии, Италии, Китая, программы курса по информационному праву. Кубы, Литвы, Нидерландов, Португалии, Польши, Между тем, правовой мониторинг – это явле- России, Франции, Швейцарии, Швеции, Южной ние многообразное, имеющее как теоретическую Кореи, Ульрих Карпен отмечал, что оценка регу- составляющую, так и методологическую, которая лирующего воздействия должна включать анализ зависит от видовой специфики правового мони- и прогнозирование как ожидаемых, так и побочных торинга и его разнообразного инструментария. эффектов, учитывать гендерные аспекты, эффекты Поэтому, систематизировав знания о правовом от доходов и расходов из бюджета предприятий, мониторинге, следует разрабатывать специальные а также последствия дебюракратизации [8, с. 269]. учебные курсы, посвященные этому явлению. Сегодня как никогда мы наблюдаем институ- 3. Для того чтобы правовой мониторинг прово- ализацию ОРВ в России. Между тем полноценно дился на всех стадиях механизма правового регу- ОРВ проводится только в Минэкономразвитии, лирования нужно осуществлять мониторинг офи- там этот институт регламентировался нормами циальных интерпретационных актов. Необходимо приказа Минэкономразвития России от 31.08.2010. проводить мониторинг не только практики право- № 398 «Об утверждении Положения о Порядке применения, на что свои усилия сейчас направил подготовки заключений об оценке регулирующего Минюст России, но и всех видов правовых актов, воздействия». Минэкономразвития России в соот- не исключая подзаконные акты (особо это касается ветствии с Правилами проведения федеральными актов органов местного самоуправления, качество органами исполнительной власти оценки регу- которых далеко еще от идеала) и официальные ин- лирующего воздействия проектов нормативных терпретационные акты. правовых актов, проектов поправок к проектам 4. В этой связи необходимо сказать и о совер- федеральных законов и проектов решений Совета шенствовании инструментального аппарата Евразийской экономической комиссии, утвержден- правового мониторинга для выявления некон- ными постановлением Правительства Российской ституционных нормативных правовых актов, пре- Федерации от 17 декабря 2012 г. № 1318, только дотвращения противоправных проявлений, кор- в сентябре 2014 г. было подготовлено 102 заклю- рупции. Это обусловлено тем, что в действующих чения об оценке регулирующего воздействия. При методиках проведения мониторинга еще существу- этом треть из этого числа – с отрицательными ют неясности, противоречия и другие недостатки. оценками. На втором месте по подготовке заклю- Так, например, разработчики Постановления Пра- чений за указанный период находится Минфин вительства Российской Федерации от 26 февраля России, которое подготовило 18 заключений. Мин- 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе транс России подготовил 10 заключений. нормативных правовых актов и проектов норма- Что касается отечественной науки, то россий- тивных правовых актов» среди коррупциогенных ские ученые еще не сказали своего слова в этом факторов указали «определение компетенции по направлении. Успешно занимается исследовани- 222 Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова № 6, 2014
Особенности оценки законов в условиях конвергенции
ем ОРВ Центр ОРВ Института государственного законов для всех цивилизованных стран. Ограни-
и муниципального управления НИУ-ВШЭ. В этом чиваться здесь только европейскими государства-
году его директор Д.Б. Цыганков был включен ми, конечно же, нельзя.
в состав Консультативного комитета по вопросам
предпринимательства при Коллегии Евразийской Библиографический список
экономической комиссии, что также подтверждает 1. Арзамасов Ю.Г., Наконечный Я.Е. Монито-
факт не только правоприменительной конверген- ринг в правотворчестве: теория и методология. –
ции, но научной и аналитической. М.: МГУ, 2009. – 196 с.
Институализацию ОРВ в России мы наблю- 2. Зорькин В.Д. Право в условиях глобальных
даем и на региональном уровне. Так, например, перемен. – М.: Норма, 2013. – 496 с.
в 80 субъектах Федерации уже определен уполно- 3. Ивлиев Г.П. На повестке дня – система учета
моченный орган по проведению ОРВ. В 75 реги- решений Совета Европы и Европейского Суда в за-
онах нормативно закрепили порядок проведения конодательном процессе // Бюллетень Европейского
ОРВ. В субъектах активно создаются управления Суда по правам человека. – 2006. – № 8. – С. 95–100.
оценки регулирующего воздействия. 4. Мадер Л. Оценка законодательства – вклад
Современные аналитики должны давать отве- в повышение качества законов // Оценка законов
ты на такие вопросы: какие могут быть положи- и эффективность их принятия. Материалы межд.
тельные и отрицательные последствия правового Семинара, 16–17 дек. 2002 г., г. Рязань. – М.: Изд.
регулирования? Какие коррупциогенные факторы Гос. Думы, 2003. – 152 с.
могут проявиться и почему? Как этого избежать? 5. Сахаров А.Д. Избранные работы. – [Элек-
Возможно ли альтернативное урегулирование во- тронный ресурс]. – Режим доступа: www.sakharov-
проса? archive.ru/Refer2.htm (дата обращения 05.09.2014)
Таким образом, мы можем констатировать, 6. Третьякова О.Д. Юридическая конверген-
что оптимизация российского законодательства ция: автореф. дис. докт. … юрид. наук. – Владимир,
всецело связана с современной оценкой законов. 2012. – 42 с.
В целях дальнейшей правовой конвергенции, свя- 7. Чухвичев Д.В., Аширов Б.С. Законодатель-
занной с определением наиболее оптимальных ная техника. Учебное пособие. – Ашхабад: Центр
технологий оценки законов, необходимо под эги- ОБСЭ в Ашхабаде, 2011. – 316 с.
дой International Association of Legislation провести 8. Ulrich Karpen, in: Regulatory Reforms –
методологический семинар, на котором на основе Implementation and Compliance: Proceedings of the
имеющегося положительного правового опыта Tenth Congress of the International Association of
и современных научных работ, а также успешно Legislation (IAL) in Veliky Novgorod, June 28th –
апробированных в отдельных странах и регионах 29th, 2012 / Ed. by С.В. Кабышев, L. Mader. Vol. 17.
методик разработать примерные методики оценки Baden-Baden: Nomos, 2014.
Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова № 6, 2014 223Вы также можете почитать
