ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ВУЗЫ: ПРОБЛЕМЫ МЕЖОТРАСЛЕВОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
←
→
Транскрипция содержимого страницы
Если ваш браузер не отображает страницу правильно, пожалуйста, читайте содержимое страницы ниже
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
УДК 347.195.22
Государственные вузы: проблемы
межотраслевого правового регулирования*
М.Ю. Челышев, доктор юридических наук;
О.А. Чепарина, кандидат юридических наук
Реализация в нашей стране науч- к рассматриваемым отношениям.
но-технической политики во многом Целью настоящего исследования
зависит от успешности ее претворе- является рассмотрение отдельных
ния в жизнь на уровне высших учеб- проблем в межотраслевом регулиро-
ных заведений, в том числе на уровне вании деятельности государственных
государственных вузов. Одним из ор- вузов с тем, чтобы выявить коллизии
ганизационно-правовых способов ре- между различными отраслями права
ализации государственных проектов в применительно к регулированию рас-
сфере образования и науки является сматриваемых отношений и наметить
обеспечение эффективного норма- возможные пути их бесконфликтно-
тивно-правового регулирования де- го правоприменения. Исследование
ятельности государственных вузов. основано на межотраслевом методе
Государственные вузы обладают правовых исследований, который
сложным межотраслевым статусом, позволил рассмотреть взаимосвязи и
что, в свою очередь, диктует потреб- взаимовлияния различных отраслей
ность в теоретическом осмыслении законодательства в регулировании
проблем, связанных с определением гражданско-правового статуса госу-
отраслевых приоритетов в правовом дарственных вузов.
регулировании их деятельности. С Законодательство России в раз-
практической точки зрения науч- ные периоды времени по-разному
ный анализ межотраслевых связей определяло соотношение гражданс-
гражданского права на уровне иссле- ко-правовых и публично-правовых
дования правового статуса государс- начал в правовом регулировании де-
твенных вузов позволит выработать ятельности государственных вузов:
рекомендации законодателю по уст- от доминирования публично-право-
ранению существующих и недопуще- вой составляющей в регулировании
нию новых нормативных правовых их деятельности, когда сами вузы
коллизий межотраслевого характера рассматривались исключительно как
(между гражданским и бюджетным, часть системы государственного уп-
гражданским и образовательным за- равления, до широкого внедрения
конодательством) применительно частно-правовых норм в законода-
* Настоящая статья подготовлена при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-иссле-
довательского проекта РГНФ «Правовой статус государственных вузов в современных условиях:
проблемы и перспективы» по гранту № 10-03-29314 а/В / 2010 (РГНФ).
2094’2010 Научный Татарстан тельство о высшем профессиональ- стороны, вуз вступает во множество ном образовании (с принятием зако- таких отношений, которые регламен- нов «Об образовании»1 и «О высшем тируются не гражданско-правовой и послевузовском профессиональном отраслью, а нормами других право- образовании»2). вых образований. Так, вуз, выступая В ходе осуществления бюджетной в качестве работодателя, является и административной реформ намети- субъектом отношений, регулируемых лись две тенденции в регулировании трудовым законодательством. Кроме правового статуса государственных того, такой вуз, являясь бюджетным вузов. Это, с одной стороны, усиление учреждением, вступает в отношения публично-правовой составляющей в по бюджетному финансированию. правовом режиме вузов, существую- На сегодняшний день бюджетное щих в форме бюджетных учреждений учреждение является единственным (усиление казначейского контроля за видом юридического лица, обладаю- деятельностью бюджетных вузов, вве- щим статусом получателя бюджетных дение в отношении них процедуры средств, статусом администратора размещения государственного зака- дохода бюджета, а в отдельных слу- за), а с другой – закрепление в зако- чаях – и распорядителя бюджетных нодательстве возможности создания средств. Кроме того, бюджетное уч- государственных вузов в новой орга- реждение – единственный вид юри- низационно-правовой форме с широ- дического лица, которое в силу факта кой самостоятельностью в осущест- своего существования обладает стату- влении гражданских прав – в форме сом государственного (муниципаль- автономного учреждения. ного) заказчика. В этом смысле пра- Современный период развития вовой статус бюджетного учреждения законодательства характеризуется в большей степени, чем статус других дифференцированным подходом за- юридических лиц, носит межотрасле- конодателя к регламентированию вой (частно-публичный) характер, так правового статуса государственных как его регулирование находится на вузов: от преобладания публично- стыке норм гражданского, бюджетно- правовой составляющей в правовом го законодательства, законодательс- режиме бюджетных вузов (вузов в тва о государственных закупках, а так- форме бюджетного учреждения) до же норм специальных федеральных использования преимущественно законов, регулирующих отношения в гражданско-правовых конструкций той сфере, в которой функционирует в правовом регулировании деятель- учреждение. Например, деятельность ности федеральных университетов, бюджетного вуза помимо норм Граж- существующих в форме автономных данского кодекса Российской Феде- учреждений. рации (далее – ГК РФ), регулируется Особенно ярко сложный межот- также нормами Бюджетного кодекса раслевой правовой статус государс- Российской Федерации3 (далее – БК твенных вузов проявляется на приме- РФ) и нормами законодательства о ре бюджетного вуза. высшем образовании. Специфика отмеченного стату- Представляется, что анализ обоз- са выражена в том, что, с одной сто- наченного статуса государственного роны, вуз – это юридическое лицо, вуза следует проводить по трем взаи- субъект гражданского права. С другой мообусловленным направлениям: 1) 210
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
изучение гражданско-правового ком- тноправовой характер. Таковой ус-
понента правового статуса в качестве матривается, в частности, в действии
базового; 2) рассмотрение иных от- принципа выборности (с известными
раслевых составляющих этого статуса ограничениями и исключениями)
как, в известной степени, зависимых ряда органов вуза, в возможности в
от гражданско-правовой его части; рамках реализации правила об ав-
3) выявление взаимосвязи межу пер- тономии вузов в определенной мере
вой и второй частями правового ста- регламентировать процедуры созда-
туса государственного вуза. ния и деятельности органов вуза.
Наличие гражданско-правового Кроме гражданско-правовой со-
компонента в правовом статусе госу- ставляющей правового статуса вуза в
дарственного вуза вызвано тем, что числе его правовых элементов нужно
данная организация – юридичес- выделить трудоправовой элемент, а
кое лицо. Соответственно вуз имеет также целый блок публично-право-
гражданские права и обязанности: вых элементов. Обладая не только
1) по отношению к третьим лицам, частноправовым, но и взаимосвязан-
т.е. иным участникам гражданско- ным с ним публично-правовым стату-
го оборота («внешние права и обя- сом, вуз имеет систему прав и обязан-
занности), а также 2) возникающие ностей публично-правовой природы.
и осуществляемые (реализуемые) в К ним можно отнести права вуза как
рамках так называемых внутренних получателя бюджетных средств, обя-
отношений, имеющих место внутри занности, связанные с получением и
вуза как юридического лица. расходованием указанных средств, и
К первой группе относятся, напри- некоторые другие.
мер, те права и обязанности государс- Несколько слов необходимо ска-
твенного вуза, которые возникают на зать об указанной выше взаимосвязи
основе гражданско-правовых дого- между гражданско-правовой и ины-
воров с участием данного субъекта. ми отраслевыми частями правового
Наряду с обязательственными отно- статуса государственного вуза. По-
шениями государственный вуз также лагаем, что такая взаимосвязь может
участвует и в вещных отношениях, быть показана с помощью имеющей-
будучи обладателем, в первую оче- ся в правовой науке теории правовых
редь, права оперативного управления стимулов и правовых ограничений
на закрепленное за ним имущество. (А.В.Малько4 и др.). Так, функцио-
Существование внутренних, или нирование бюджетного вуза связа-
по-другому корпоративных, отноше- но с действием целой совокупности
ний влечет за собой осуществление публично-правовых ограничений его
(исполнение) соответствующих субъ- гражданской правоспособности, ко-
ективных прав и обязанностей граж- торая представляет собой систему.
данско-правового свойства. К ним Указанные ограничения выражены
нужно причислить права и обязан- в правовом комплексе норм, вклю-
ности, связанные с формированием чающем положения бюджетного,
и функционированием волеобразую- образовательного законодательства,
щих и волеизъявляющих органов вуза законодательства о государствен-
как юридического лица. В данном ных закупках. Рассматриваемые ог-
случае механизмы образования та- раничения выражают применение в
ких органов носят в том числе и час- отношении государственных вузов
2114’2010 Научный Татарстан соответствующих частноправовых и право предоставляется учредителем и публично-правовых средств. В ито- закрепляется в уставах. Вместе с тем ге получается, что частноправовые п. 2 статьи 42 и пункт 3 статьи 161 БК действия вуза, например, заключение РФ предусматривают, что доходы, и исполнение договоров с его учас- полученные бюджетным учрежде- тием (на оказание образовательных нием от осуществления приносящей услуг и других) происходят под вли- доход деятельности, учитываются как янием обозначенной выше системы доходы федерального бюджета. Свою правовых ограничений. Это оказы- позицию по этому вопросу высказал вает определенное воздействие и на Высший Арбитражный суд РФ в сво- содержание частноправовых средств, ем постановлении от 22 июня 2006 применяемых в деятельности госу- №215, указав, что пункт 2 статьи 42 и дарственного вуза. Так, ряд догово- пункт 3 статьи 161 БК РФ определяют ров, заключаемых государственным не содержание прав учреждений на вузом, должен содержать условия, доходы, полученные учреждениями прямо отражающие существующие от приносящей доход деятельности, в отношении таких вузов правовые а закрепляют особенности их учета, ограничения, предусмотренные, на- поэтому установление нормами бюд- пример, бюджетным законодательс- жетного законодательства особого твом, законодательством о государс- порядка учета доходов, полученных твенных закупках и проч. от такой деятельности, не изменяет Изложенные выше проявления закрепленный ГК РФ объем прав уч- взаимосвязей между гражданско-пра- реждения относительно данных до- вовой и иными отраслевыми частями ходов и приобретенного за счет них правового статуса государственного имущества. вуза являются примером бесконф- Указанное постановление является ликтного применения на практике примером использования в процессе метода межотраслевого правового правоприменения межотраслевого регулирования конкретных экономи- (коллизионного) правового регули- ческих отношений. рования конкретных экономических Вместе с тем сложный межотрас- отношений. По сути, в нем опреде- левой статус государственных вузов, лены отраслевые приоритеты, разгра- а также низкая юридическая техника ничены смежные сферы регулирова- отдельных законов с неизбежностью ния между гражданской и бюджетной порождают правовые коллизии при правовыми отраслями. Указанное определении пределов гражданской постановление содержит важное по- правоспособности таких вузов. ложение: каждый закон имеет свой Одна из таких коллизий касается объект правового регулирования. права бюджетного учреждения распо- Вместе с тем фактически положения ряжаться доходами, полученными им ст.298 ГК РФ в настоящее время не от приносящей доход деятельности. В реализуются. Бюджетное учреждение соответствии со ст. 298 ГК РФ, если не обладает полной самостоятель- учреждению разрешено осуществлять ностью в распоряжении имуществом, приносящую доход деятельность, то полученным от приносящей доход де- доходы от такой деятельности пос- ятельности. По смыслу законодатель- тупают в его самостоятельное рас- ства о закупках оно лишается права поряжение. Бюджетным вузам такое заключения договоров по закупке 212
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
товаров, на работы, услуги иначе как Причиной подобных противо-
на основании процедуры размещения речий в законодательстве является
государственного заказа. Бюджетное низкая юридическая техника законов
законодательство также содержит вследствие неприменения в ходе пра-
ряд ограничений в отношении ис- вотворчества методов межотраслевого
пользования бюджетным учреждени- правового регулирования конкретных
ем средств от приносящей доход де- экономических отношений.
ятельности. Положительным примером ис-
Еще одна правовая коллизия ка- пользования в ходе законотворчества
сается права государственных вузов рассматриваемого нами метода ме-
создавать хозяйственные общества, жотраслевого правового регулирова-
специализирующиеся в сфере интел- ния является проект Федерального
лектуальной деятельности (п.8 ст.27 Закона «Об образовании в Россий-
ФЗ «О высшем и послевузовском про- ской Федерации»7. Как следует из
фессиональном образовании»). Из-за Концепции законопроекта8, одним
несогласованности норм бюджетного из обоснований принятия указанно-
законодательства и положений ФЗ «О го закона являются коллизионность
высшем и послевузовском профес- и пробельность законодательных ак-
сиональном образовании» указанное тов об образовании, декларативный
право вузов на практике остается не- характер ряда норм, их необеспечен-
реализованным. Законодатель пре- ность эффективными правовыми ме-
дусмотрел, что денежные средства ханизмами реализации.
могут быть внесены в качестве вклада В законопроекте устранены тер-
в уставные капиталы создаваемых хо- минологические неточности, вызы-
зяйственных обществ в порядке, ус- вающие коллизии с нормами граж-
тановленном ГК РФ (п.8 ст.27 ФЗ «О данского права в части понятия
высшем и послевузовском професси- «образовательное учреждение», ко-
ональном образовании»), тем самым торое в проекте закона заменяется
упустив из виду, что указанные отно- понятием «образовательная органи-
шения – это сфера регулирования не зация», а также в части упорядочения
только гражданского, но и бюджет- терминов «виды», «типы» и «катего-
ного законодательства. В то же время рии высших учебных заведений». При
Федеральный Закон «О федеральном регламентировании модели экономи-
бюджете на 2010 г. и плановый период ческой деятельности в сфере образова-
2011 и 2012 годов»6 (п.1 ст.6) содержит ния в законопроекте при закреплении
запрет в отношении бюджетных уч- правового статуса образовательной
реждений на направление ими средств организации предусматривается учет
на создание других организаций. новых требований гражданского и
Применительно к вузам – бюджет- бюджетного законодательства (главы
ным учреждениям возникает вопрос, 3, 10, 15 законопроекта).
как будут согласовываться на прак- В результате проведенного иссле-
тике процедуры совершения ими с 1 дования можно сделать следующие
января 2011 года крупных сделок и выводы.
процедуры размещения такими ву- Для правового регулирования де-
зами государственного заказа в соот- ятельности государственных вузов,
ветствии с законодательством о госу- правильного определения пределов
дарственных закупках. их гражданской правоспособности
2134’2010 Научный Татарстан
актуально исследование правового правового регулирования деятельнос-
статуса таких вузов с точки зрения ти государственных вузов, тем самым
межотраслевого метода правового позволяет обеспечить условия для
регулирования. Указанный метод эффективного правоприменения за-
помогает вскрыть недостатки в пра- конодательства в сфере рассматривае-
воприменении, а также позволяет мых отношений посредством законо-
согласовать на практике нормы раз- дательного закрепления эффективно
личных отраслей права на участке работающих правовых механизмов.
Примечания
1
Об образовании: Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 в ред. ФЗ
РФ от 28.09.2010 №243Ф // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации
и Верховного Совета Российской Федерации. – 1992. – № 30. – Ст. 1797; Российская газе-
та. – 2010. – 30 сентября.
2
О высшем и послевузовском профессиональном образовании: Федеральный Закон от
22 августа 1996 года № 125-ФЗ в ред. ФЗ от 27.07.2010 №98-ФЗ // СЗ РФ. – 1996 г. – № 35. –
Ст. 4135; Российская газета. – 2010 – 30 июля.
3
Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ в ред. ФЗ от
3.09.2010 №245-ФЗ // Российская газета. – 1998. – № 153–154; Российская газета. – 2010. –
1 октября.
4
Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве. – 2-е изд., перераб. и доп. / А.В. Малько. –
М.: Юристъ, 2003. – 250 с.
5
О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с учас-
тием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120
Гражданского кодекса Российской Федерации: Постановление Пленума Высшего Арбит-
ражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. № 21 // Вестник ВАС РФ. – 2006. – №8.
6
О федеральном бюджете на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов Федеральный
закон от 02.12.209 №308-ФЗ в ред. ФЗ от 23.07.2010 №85-ФЗ// Парламентская газета №67-
70, 08.12.2009; Российская газета. – 2010. – 7 июля.
7
Министерство образования науки Российской Федерации: сайт – URL: http://mon.gov.
ru/dok/proj/6649/ (дата обращения 26.10.2010).
8
Министерство образования науки Российской Федерации: сайт – URL: http://mon.gov.
ru/dok/proj/6648/ (дата обращения 26.10.2010).
Аннотация
Сложный межотраслевой статус государственных вузов диктует потребность в теорети-
ческом осмыслении проблем, связанных с определением отраслевых приоритетов в право-
вом регулировании их деятельности. Научный анализ межотраслевых связей гражданского
права при исследовании правового статуса государственных вузов позволит выработать ре-
комендации законодателю по устранению существующих и недопущению новых норматив-
ных правовых коллизий межотраслевого характера при определении пределов гражданской
правоспособности государственных вузов.
Ключевые слова: межотраслевое правовое регулирование – гражданско-правовые отно-
шения – государственные вузы.
Summary
The efficiency of the system of university administration must be provided at the level of the
both HEI organizational structure, on the whole, and state-run HEIs as agents of state policy in high
professional education, in particular. The article analyses peculiarities of the HEIs’ organizational
structure as legal entities. The mentioned peculiarities are considered in the context of establishing
the high governing bodies, their competencies, and the order of their interactions in shaping the will
of state HEI as a legal entity.
214Вы также можете почитать
