БЕСХОЗНАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЗЕМЛЯ: ПРОБЛЕМЫ И ВАРИАНТЫ ИХ РЕШЕНИЯ
←
→
Транскрипция содержимого страницы
Если ваш браузер не отображает страницу правильно, пожалуйста, читайте содержимое страницы ниже
БЕСХОЗНАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЗЕМЛЯ:
ПРОБЛЕМЫ И ВАРИАНТЫ ИХ РЕШЕНИЯ
Василий УЗУН,
главный научный сотрудник Российской академии народного хозяйства и государственной
службы при Президенте Российской Федерации, д-р экон. наук, профессор.
Окончил Кишиневский сельскохозяйственный институт им. М.В. Фрунзе.
Тел. +7 (916) 165-69-32, e-mail: vuzun@mail.ru
В России не существует системы управления государственными землями. Из-за этого бюджеты
всех уровней несут огромные потери налоговых поступлений, арендной платы, выручки от про-
дажи земель. Создание системы управления государственными землями должно начинаться с
разграничения собственности на них, формирования участков земель в собственности РФ, субъ-
ектов РФ, районных и сельских муниципалитетов. В зависимости от площади земель на каждом
уровне с учетом местной специфики должны быть сформированы органы, учреждения, органи-
зации, способные рационально распорядиться имеющимися землями. Если же государственные
и муниципальные органы не способны управлять закрепленными за ними землями, то последние
надо постепенно приватизировать.
Ключевые слова: земельная реформа, собственность на землю, государственная земля.
В начале 1990-х годов в России была проведена власти сельхозорганизации, которые располо-
земельная реформа. После долгих и очень жены на государственных и муниципальных
жарких споров была разрешена частная собст- землях, по уровню рентабельности значитель-
венность на землю и началась ее приватизация. но уступают остальным сельхозорганизациям1.
В частную собственность были переданы глав- Оставшаяся в государственной собствен-
ным образом земли сельскохозяйственного ности земля, в соответствии с Земельным
назначения, а также земли поселений. На кодексом РФ, должна быть разграничена и
01.01.2012 из 133.1 млн. га приватизированных передана в собственность Российской Феде-
земель 128.6 млн. га приходилось на земли рации, субъекта РФ, муниципального района
сельскохозяйственного назначения и 4.3 млн. или сельского муниципалитета. О необходи-
га – на земли поселений. Остальная земля мости разграничения земель, находящихся
(1576.7 млн. га) осталась в государственной в государственной собственности, на феде-
и муниципальной собственности. ральную, региональную и муниципальную
Проблемы использования приватизирован- было заявлено еще в 2001 г. Вскоре был опре-
ных земель находятся под пристальным вни- делен и порядок разграничения. Однако до
манием органов власти, средств массовой сих пор основные площади государственных
информации и ученых. Вопросам же распоря- земель не разграничены. Собственники этих
жения и использования земель, оставшихся земельных участков не определены, земли
в государственной собственности, уделяется остаются «ничейными».
значительно меньше внимания. В российской Как видно из приводимой здесь таблицы,
статистике нет данных, на основании которых «ничейной» является более половины россий-
можно было бы рассчитать сравнительную ской земли, находящейся в государственной
эффективность использования частных и госу- собственности. Лучше всего обстоит дело
дарственных земель сельскохозяйственного с разграничением по землям лесного фонда:
назначения. В результате специальных иссле- 2/3 из них уже зарегистрировано как феде-
дований установлено, что учрежденные госу- ральная собственность. Остальная площадь
дарственными и муниципальными органами тоже не вызывает сомнений – по закону она
1
Узун В.Я., Гатаулина Е.А., Сарайкин В.А.и др. Тенденции развития и механизмы взаимодействия крупного и малого
бизнеса в агропромышленном комплексе. – М.: ЭРД, 2009. С. 160.
RUSSIAN ECONOMIC DEVELOPMENTS • VOLUME 20 • № 11 • NOVEMBER-DECEMBER 2013 55ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ РОССИИ
является федеральной собственностью, даже Сельские муниципалитеты
если не оформлена и не зарегистрирована. лишены лесов
Гораздо хуже складывается ситуация по дру- В царской России сельские общины в лесной
гим категориям земель: они могут находиться и лесостепной зонах имели свои леса, которые
в собственности РФ, субъектов РФ и муници- использовались как для строительства домов
палитетов, однако более 90% их площадей и хозяйственных построек, так и для заготовки
не разграничено. дров. Село заботилось о своем лесе, берегло
Каким образом можно использовать госу- его, понимая его значение как для нынешнего,
дарственную землю, если неизвестно, в чьей так и для будущих поколений. Во времена
собственности она находится? Законом о вве- НЭПа сельские общины получили в свое распо-
дении в действие Земельного кодекса РФ ряжение также помещичьи леса. Возможно,
(№ 137-ФЗ от 25.01.2001 г.) предусмотрено, что именно этим объяснялся наблюдавшийся в тот
распоряжение земельными участками, госсоб- период строительный бум в сельской местно-
ственность на которые не разграничена, осу- сти.
ществляется органами местного самоуправле- После коллективизации сельские леса стали
ния муниципальных районов и городских колхозными. Права сельского сообщества по
округов (ст. 3, п. 10). распоряжению лесом были урезаны, но селяне
Получив такое право, муниципальные рай- продолжали им пользоваться. В пострефор-
оны должны были бы стать собственниками менный период сельхозорганизации стали
всех неразграниченных государственных зе- частными. Часть сельских лесов была изъята,
мель и распоряжаться ими по своему усмотре- часть оказалась в пользовании частных пред-
нию. Однако, как показывает анализ статистики приятий. Сельское сообщество было оконча-
Росреестра, этого не произошло. В муници- тельно лишено практически всех прав на лес,
пальной собственности находится лишь 3.9 кроме права зайти в него, собирать грибы
млн. га земли, хотя общая площадь неразгра- и ягоды.
ниченных земель на 01.01.2012 составляла 831.3 В программе устойчивого развития сель-
млн. га. Несмотря на то что муниципальным ских территорий на 2014–2017 гг. и на период
районам предоставлено право распоряжения до 2020 г. предусмотрено направить более
всеми неразграниченными землями, фактиче- 170 млрд. руб. на улучшение жилищных усло-
ски они не могут распоряжаться неразграни- вий селян и комплексную компактную застрой-
ченными землями лесного фонда, так как эти ку поселений. При этом планируется ввод
земли априори находятся в федеральной соб- (приобретение) 5.4 млн. кв. м жилья, что со-
ственности. ставляет в среднем примерно 0.2 кв. м на сель-
Распределение земель
Неразграниченность государственных зе- ского жителя.
РФ между
собственниками мель оказывает решающее влияние на развитие Гораздо более значимых результатов мож-
на 01.01.2012 г, млн. га сельского хозяйства и сельских территорий. но достичь, если вернуть леса сельским муни-
56 ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ РОССИИ • ТОМ 20 • № 11 • НОЯБРЬ-ДЕКАБРЬ 2013БЕСХОЗНАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЗЕМЛЯ: ПРОБЛЕМЫ И ВАРИАНТЫ ИХ РЕШЕНИЯ
ципалитетам2. Это позволило бы укрепить Однако при принятии Лесного кодекса РФ
последние экономически, увеличить поступле- было решено сконцентрировать земли лесного
ния в бюджеты, обеспечить сельское населе- фонда в федеральной собственности. Сосре-
ние строительными материалами, топливом, доточение функций по распоряжению земля-
получить помощь от сельского сообщества в ми лесного фонда в федеральном центре не
борьбе с лесными пожарами и т.д. Такое реше- позволяет органам власти субъектов РФ в пол-
ние позволило бы значительно более быстры- ной мере задействовать имеющиеся у них
ми темпами развивать сельское строительство. возможности по улучшению использования
Передача лесов в собственность сельских и охраны расположенных на их территории
муниципалитетов может быть осуществлена лесов3. Существует опасение, что передача
как за счет лесного фонда, так и расположен- части прав органам власти субъектов РФ мо-
ных вблизи сел и деревень лесов, оказавшихся жет привести к возрастанию коррупции и зло-
в пользовании частных предприятий. Муници- употреблениям. Решить эту проблему можно
палитеты и сельское сообщество заинтересова- с помощью контроля за действиями регио-
ны и имеют больше возможностей для рацио- нальных чиновников со стороны гражданского
нального использования и охраны своих лесов, общества и федеральных органов власти.
чем находящиеся далеко в столице федераль-
ные власти. Частные предприниматели исполь- Земли сельскохозяйственного
зуют леса исходя из своих коммерческих инте- назначения
ресов, тогда как сельские муниципалитеты На 01.01.2012 в России было 389 млн. га земель
могут обеспечить использование лесов, руко- сельхозназначения. 1/3 этой площади (128.6
водствуясь общественными интересами. млн. га) находилась в частной собственности
Существует опасность, что при пассивности юридических и физических лиц, а 2/3 (260.4
сельского сообщества коррумпированные мест- млн. га) – в государственной собственности.
ные чиновники будут злоупотреблять своими Только 7.5% (19.4 млн. га) государственных
полномочиями, хищнически использовать и земель разграничено. В собственности Россий-
уничтожать леса. Но, во-первых, масштабы ской Федерации на указанную дату находилось
злоупотреблений вышестоящих чиновников 8.3 млн. га земель сельхозназначения, субъек-
несопоставимо больше, так как они еще менее тов РФ – 7.7 млн. га, муниципалитетов – 3.8
подконтрольны гражданскому обществу. млн. га. В основном это земли государствен-
А во-вторых, снизить эту угрозу можно с по- ных унитарных сельскохозяйственных пред-
мощью тщательного законодательного регули- приятий, учрежденных органами власти РФ
рования правил использования сельских лесов и субъектов РФ, а также муниципальных пред-
и обеспечения контроля за его соблюдением. приятий.
Неразграниченными оставались 241 млн. га
Субъекты РФ отстранены от распо земель сельхозназначения. Основная часть
ряжения землями лесного фонда из них передана муниципалитетами районов
При обсуждении вопроса о формах собствен- сельхозпроизводителям в постоянное (бес-
ности на земли лесного фонда была отвергнута срочное) пользование или аренду. Около
идея их приватизации, хотя во многих странах, 30 млн. га сельхозугодий вообще не переданы
включая и наших соседей (например, Финлян- сельхозпроизводителям и не используются
дию), леса находятся в частной собственности. по назначению.
Это способствует удержанию населения в селах Хотя государственные земли сельхозназна-
лесных регионов, повышает устойчивость чения находятся на территории сельских адми-
сельского развития, обеспечивает дополни- нистраций, сельские муниципальные органы
тельные доходы населения. власти не имеют никаких полномочий по рас-
2
В России на 1 января 2013 г. было 18 722 сельских муниципалитета и 1817 муниципальных районов. По действующему
законодательству сельские муниципальные образования входят в состав муниципальных районов.
3
К землям лесного фонда отнесено 1120.9 млн. га земель, что составляет почти 2/3 территории всей страны. Закрепле-
ние всей этой земли в федеральной собственности резко ограничивает степень самостоятельности субъектов РФ как
составных элементов федерального государства.
RUSSIAN ECONOMIC DEVELOPMENTS • VOLUME 20 • № 11 • NOVEMBER-DECEMBER 2013 57ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ РОССИИ
поряжению ими. Даже если пашня десятиле- не оформлены, поэтому такие участки годами
тиями не используется, зарастает кустарником находятся в запасе; найти на них пользовате-
и лесом, сельские муниципалитеты могут лишь лей, согласных потратить большие деньги
созерцать эту картину, а права вмешаться и на выделение и регистрацию участков, с рис-
изменить ситуацию у них нет. ком потом проиграть аукцион, не удается.
С целью наделения фермеров землей Да и кому искать этих пользователей: феде-
в период реформы был создан фонд перерас- ральным властям, субъектам РФ, районным
пределения. Он предназначен в первую очередь администрациям, сельским муниципалитетам?
для выделения земли начинающим фермерам. Неизвестно кому – земля ведь не разграничена.
На 01.01.2012 в этом фонде было 46 млн. га Ситуация усугубляется еще и следующим
земель сельхозназначения. Однако практически обстоятельством: даже если бюджеты всех
вся эта площадь не разграничена, собствен- уровней и найдут деньги на разграничение,
ность муниципальных органов власти на нее не оформление и регистрацию земельных участ-
оформлена, поэтому наделить ею фермеров ков, то дело с места не сдвинется, потому что
сельские муниципалитеты не могут. проводить эту работу в стране некому. Рос-
Для получения земли начинающему ферме- комзем, который отвечал за управление зе-
ру нужно обращаться к районным органам мельными ресурсами страны и имел органы
власти, у которых в собственности земель из на местах, шесть лет назад был ликвидирован.
фонда перераспределения тоже нет, но они Сегодня за землю в России никто не отвечает.
наделены полномочиями по распоряжению Есть только органы, которые собирают стати-
неразграниченными государственными земля- стику, регистрируют участки и сделки с ними,
ми. В этой ситуации органы местного само- контролируют и штрафуют, но ни один из них
управления муниципального района предло- не возьмется за трудную, требующую больших
жат претенденту за свой счет оформить выде- затрат работу по разграничению государст-
ление выбранного участка и его регистрацию венных земель между Федерацией, ее субъек-
в собственность муниципального района. тами, районами и сельскими администра-
После того как фермер уже потратил ог- циями.
ромные деньги на выделение участка, ему Еще более кропотливая работа предстоит
предложат этот участок земли взять в аренду после разграничения: необходимо каждый
или выкупить. По закону и аренда, и выкуп участок готовить к аренде или продаже. Ведь
участка, находящегося в государственной участок никто не возьмет, если к нему нет
собственности, требуют проведения аукциона дороги, нет доступа к электросетям и т.д.4.
– иного варианта нет. Так как фермер, выде- Кроме подготовки участка надо организовать
ливший участок, может проиграть аукцион, поиск потенциальных пользователей, а если
принимаются все меры, чтобы аукцион был на месте они не найдутся, разработать условия
фиктивным, других реальных претендентов для приглашенных из других регионов или
не было и т.п. даже стран. Справиться с таким набором
Вся эта схема непрозрачна и коррупционна сложных задач может только специальное
от начала до конца. И причины тому – нераз- ведомство, главная задача которого – распо-
граниченность государственных земель, отсут- ряжение землей на благо всего общества.
ствие в бюджетах всех уровней средств на Надеяться на то, что небольшая группа чинов-
оформление земельных участков и подготовку ников Минимущества РФ, сидя в московских
их для передачи в аренду или продажи. кабинетах, сможет распорядиться миллиарда-
Не имея малых денег на оформление участков, ми гектаров земли, по меньшей мере наивно.
бюджеты теряют большие деньги из-за неис- Из приведенного выше анализа следует
пользования земель. вывод: в России не существует системы управ-
То же самое можно сказать и о землях ления государственными землями. Они оказа-
запаса. Значительная часть этих земель – сель- лись бесхозными. Из-за этого бюджеты всех
хозугодья, но они также не разграничены, уровней несут огромные потери налоговых
4
Во времена аграрной реформы Столыпина прежде чем предоставить государственные земли крестьянам, за счет
казны оформляли участки, проводили дороги, рыли колодцы и т.д.
58 ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ РОССИИ • ТОМ 20 • № 11 • НОЯБРЬ-ДЕКАБРЬ 2013БЕСХОЗНАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЗЕМЛЯ: ПРОБЛЕМЫ И ВАРИАНТЫ ИХ РЕШЕНИЯ
поступлений (за землю, не закрепленную субъектов РФ, районных и сельских муниципа-
за пользователями, никто не платит налоги; литетов. В зависимости от площади земель
за значительную часть закрепленных за поль- на каждом уровне с учетом местной специфи-
зователями, но неиспользуемых земель – ки должны быть сформированы органы, учре-
налоги тоже не поступают), арендной платы ждения, организации, способные рационально
(за земли, которые переданы в постоянное распорядиться имеющимися землями.
бессрочное пользование, взимается лишь Если же государственные и муниципальные
земельный налог, а если их сдать в аренду органы власти не способны управлять закреп-
по рыночным ценам, то платежи в бюджеты ленными за ними землями, то последних надо
могли бы быть существенно выше), выручки постепенно приватизировать. У каждого клоч-
от продажи земель. ка земли должен быть конкретный собственник
Создание системы управления государст- (физическое или юридическое лицо, сельский
венными землями должно начинаться с раз- муниципалитет, органы власти района, субъек-
граничения собственности на них, формиро- та РФ, Российской Федерации), отвечающий
вания участков земель в собственности РФ, за его обустройство.
RUSSIAN ECONOMIC DEVELOPMENTS • VOLUME 20 • № 11 • NOVEMBER-DECEMBER 2013 59Вы также можете почитать
