ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ДОКЛАД - Местные органы управления в развитии
←
→
Транскрипция содержимого страницы
Если ваш браузер не отображает страницу правильно, пожалуйста, читайте содержимое страницы ниже
ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ДОКЛАД
Местные органы управления
в развитии
Настоящий документ, текст которого можно получить на английском, французском и
испанском языках, не отражает официальную позицию Европейской Комиссии. Он является
средством изучения мнений заинтересованных сторон. Предположения, сделанные в
настоящем документе, не определяют содержание никаких будущих предложений
Европейской Комиссии.
1Содержание
Список аббревиатур .................................................................................. 2
Часть 1: Предпосылки и концепция ...................................................... 3
1.1 К новой политике ЕС в отношении Местных органов управления в странах-партнерах. 3
1.2 Вступление................................................................................................................................ 4
1.2.1 Местные органы управления в процессе развития ................................................ 5
1.2.2 Международная политика ........................................................................................ 6
1.2.3 Программные документы и инициативы ЕС по поддержке Местных органов
управления ................................................................................................................................. 6
1.2.4 Структурный диалог ................................................................................................. 7
Часть 2: Темы для обсуждения................................................................ 9
2.1 Определение роли МОУ в текущих международных обсуждениях ................................. 10
2.2 Надлежащее управление развитием: местный уровень...................................................... 10
2.3 Территориальное развитие .................................................................................................... 11
2.4 Децентрализация .................................................................................................................... 12
2.5 Поддержка городских и сельских Местных органов управления в условиях быстрой
урбанизации ...................................................................................................................................... 14
2.6 Ассоциации Местных органов управления ......................................................................... 15
2.7 Повышение внутренних возможностей Местных органов управления............................ 15
2.8 К устойчивому сотрудничеству ЕС с Местными органами управления на уровне страны
16
Дополнительные комментарии ....................................................................................................... 17
Список аббревиатур
АМОУ Ассоциация местных органов управления
ОГО Организации гражданского общества
ДС Децентрализованное сотрудничество
ИРС Инструмент развития сотрудничества
ПР Партнер по развитию
ЕСВВ Европейская служба внешнего воздействия
ЕС Европейский Союз
МНО Международная неправительственная организация
МОУ Местный орган управления
ЦРТ Цели развития тысячелетия
МПФР Многолетняя программа финансового развития
НС Негосударственные структуры
2Часть 1: Предпосылки и концепция
1.1 К новой политике ЕС в отношении Местных органов управления в
странах-партнерах
Комплексные задачи по достижению целей устойчивого развития и сокращения бедности не
могут рассматриваться исключительно органами центрального управления. Для обеспечения и
достижения надлежащего управления, устойчивого развития и всестороннего роста должны быть
вовлечены структуры на местном уровне. Это
предполагает развитие совместных и Что такое МОУ и АМОУ?
всеобъемлющих процессов принятия решений,
определение планов развития в соответствии с Для целей настоящего Доклада, термин
местными потребностями, а также повышение «Местные органы управления» (МОУ)
эффективности предоставления основных услуг на используется в его самом широком смысле в
местном уровне на основе принципа отношении органов государственного
1
субсидиарности. Во многих странах Местные управления на субгосударственном уровне,
органы управления (далее – МОУ) по избранных посредством прямых или
законодательству несут ответственность за косвенных выборов, обладающих в
обеспечение повышения благосостояния своих соответствии с законодательством
граждан. Они имеют больше полномочий для определенной степенью автономии от
обеспечения экономического, социального и центральных органов государственного
экологического развития территории, которой они управления на определенной территории, в
управляют. Таким образом, МОУ в странах- компетенцию которых входит предоставление
партнерах2 ЕС являются основными движущими гражданам общественных благ и услуг. К ним
силами в достижении устойчивого развития и относятся различные органы государственного
сокращения бедности, решают неотложные задачи, управления на различных уровнях, т.е.
стоящие перед местными сообществами, такие как муниципалитеты, общины, округа, районы,
социальная изоляция, источники существования, провинции, регионы и т.д.
инфраструктура (обеспечение жильем, Как указано выше, МОУ различаются по
здравоохранение, транспорт и т.д.), быстрая размерам, включая: население, количество
урбанизация, продовольственная безопасность, уровней местной системы государственного
истощение ресурсов, общественная безопасность, управления, количество городского и
изменение климата и окружающей среды. сельского населения, обязанности и функции,
человеческие и финансовые ресурсы, связи с
Хотя МОУ создавались как важные структуры, традиционными институтами, степень
призванные работать в тесном сотрудничестве с отчетности и представительства и их
гражданами и законодательно обязанные финансовые процедуры.
оказывать широкий спектр услуг населению, их Под Ассоциациями Местных органов
полное вовлечение в процесс развития до сих пор управления (АМОУ) понимаются головные
не закончено. организации, основанные на членстве и
представительстве на национальном,
Существует увеличивающийся общественный континентальном и международном уровне с
спрос на участие всех заинтересованных структур постоянным органом управления,
(включая МОУ) в разработке и внедрении организованным как автономное образование
политики и стратегий. Таким образом, очень в соответствии с действующим
важно рассмотреть взаимосвязь между законодательством страны регистрации.
общенациональными и местными процессами
1
В соответствии с принципом субсидиарности, общественные обязанности, распорядительные функции и расходы
передаются на самый нижний институциональный или социальный уровень, наиболее приближенный к гражданам, который в
состоянии исполнять их.
2
Страны, получающие выгоды от сотрудничества с ЕС в области развития.
3усовершенствования стратегий развития, исходя из принципа нисходящего анализа. В данном
контексте МОУ стран-партнеров работают совместно с центральными органами
государственного управления в разработке общенациональных/отраслевых политик и планов или
в подготовке договоров о сотрудничестве с Партнерами по развитию.
Недавно роль МОУ была признана в Коммюнике Повышение роли Политики развития ЕС: План
изменений3 (принятом Европейской Комиссией в октябре 2011 г.), которое определяет
прогрессивный и более стратегический подход к сокращению бедности и устойчивому развитию.
Надлежащее управление и общий рост являются ключевыми компонентами такого подхода. В
частности, «ЕС должен укрепить свои связи с [...] Местными органами управления путем
регулярного диалога и использования передовых методов. [...] ЕС должен рассмотреть пути
повышении компетенции местных органов управления, например, с помощью передовых
исследований и двусторонних связей между органами управления (План изменений, страница 6).
МОУ могут внести важный вклад оба приоритетных направления политики ЕС в области
развития – управление и общий рост. В свете различий между внешней помощью и результатами,
полученными при наделении полномочиями и автономией МОУ в странах-партнерах (например,
недостаток возможностей, автономии, полномочий и инициатив; ограниченный доступ к доходам
из собственных источников; неясные методы и т.д.), для Европейской Комиссии очень важно
переопределить политику в отношении привлечения МОУ из стран-партнеров и их участия в
разработке и внедрении национальной политики и планов развития.
В докладе определены некоторые ключевые задачи и поднимается ряд вопросов с целью сбора
информации о мнениях и ориентации соответствующих заинтересованных лиц. Требуется
получить конкретные мнения по многим ключевым вопросам дебатов, включая надлежащее
местное управление, децентрализацию, территориальный подход к развитию и роль МОУ и их
Ассоциаций, в том числе в ЕС, на международном, национальном и других уровнях.
1.2 Вступление
Помощь в развитии в основном предоставлялась через центральные государственные органы или
Организации гражданского общества.4 Ресурсы, непосредственно направляемые через Местные
органы управления, составляли малую часть предоставляемой помощи в развитии. В последнее
время нисходящий анализ выявил их ограниченность в области содействия устойчивому и
равноправному развитию на благо всего населения и территорий в странах-партнерах. Таким
образом, партнеры по развитию и национальные правительства начали рассматривать
возможность принятия подхода к развитию и достижения ЦРТ, в основе которого лежит местный
опыт определения государственной политики через тщательно спланированные процессы на
местном уровне.
Определение и применение более эффективной и действенной политики развития на местном
уровне предполагает новую роль центральных и местных органов управления. С одной стороны,
первые определяют национальные планы развития, в том числе точные задачи на местных
уровнях, создавая тем самым условия для многоуровневых и многообъектных связей и
материальной заинтересованности. С другой стороны, Местные органы управления должны
увеличить свои возможности и принять на себя ответственность за содействие развитию, а также
3
Ссылка: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2Q11:Q637:FIN:EN:PDF.
4
Для целей настоящего Доклада, ОГО – это общий термин, включающий широкий спектр формальных и неформальных
организаций, добровольно созданных гражданами, различающимися по структуре, управлению и сфере деятельности. Их цель
– продвигать общие и конкретные темы или интересы. ОГО включают все некоммерческие и негосударственные организации
и структуры, в которые объединяются граждане для достижения общих целей и идеалов.
Гражданское общество, таким образом, охватывает более широкий спектр организаций, таких, как различные категории
ассоциаций, общественных организаций, фондов, экологических групп, независимых исследовательских организаций,
религиозных организаций и некоммерческих средств массовой информации. Профессиональные организации, такие как
кооперативы, профсоюзы, торговые палаты и хозяйственные объединения также входят в это понятие.
4внести свой вклад в достижение ЦРТ на местном уровне.
Как часть государственной структуры, Местные органы управления несут особую
ответственность в области развития. В то же время, Местные органы управления находятся
ближе к гражданам, чем прочие государственные институты, и могут внести значительный вклад
в плане более эффективного, справедливого и ответственного предоставления основных
общественных услуг (образование, здравоохранение, водоснабжение, транспорт и т.д.), создавая
демократические институты и эффективные органы управление. Они также могут выступать
катализатором изменений, повышая доверие среди заинтересованных лиц и поддерживая
государственные программы развития и сокращения бедности. Кроме того, после встречи на
высшем уровне «Планета Земля» в 1992 г., города и городское развитие были представлены в
международных обязательствах5, охватывающих различные вопросы, такие как экологическая
инфраструктура (трущобы, транспорт, водоснабжение, очистка, канализация и утилизация
твердых отходов), здравоохранение, образование и развитие потенциала человеческих ресурсов
МОУ с целью улучшения местного управления общественными интересами.
1.2.1 Местные органы управления в процессе развития
Повышение ответственности МОУ особенно необходимо в условиях, когда многие
развивающиеся страны, в соответствии с принципом субсидиарности, вовлечены в процесс
децентрализации, направленный на передачу ответственности на субгосударственные уровни
управления. В результате ряд политических, административных и налоговых изменений
позволит Местным органам управления в качестве автономных субъектов6 получить новый опыт
в принятии решений, предоставлении общественных благ и сборе налогов на местном уровне.
В особых условиях находятся МОУ в нестабильных или постконфликтных странах, где
трудности, связанные с их становлением как активных субъектов развития, более выражены.
Таким образом, в таких странах необходим дифференцированный подход к вовлечению МОУ в
процесс.
Ассоциации Местных органов управления на национальном, региональном и международном
уровнях могут внести вклад в более координированный подход к структурированному
привлечению МОУ к процессам развития, создавая, таким образом, связь между различными
уровнями управления с целью сокращения бедности и более эффективного местного развития, а
также для содействия политическому диалогу в стране.
Для достижения таких результатов требуются благоприятные условия7 и политика, которые
позволят МОУ и АМОУ развить свой потенциал. Кроме того, Местные органы управления
должны нести ответственность перед своими избирателями, которые, в свою очередь, должны
получить возможность и научиться участвовать в определении государственной политики и
услуг, и, таким образом, возлагать ответственность на МОУ.
5
Основные международные обязательства: Программа 21 (1992), Ссылка: www.un.org/esa/dsd/agenda21; Стамбульская
декларация о населенных пунктах (1996), Ссылка: www.unhabitat.org/downloads/docs/2072_61331_ist-dec.pdf; ЦРТ 7
«Обеспечение экологической устойчивости» (2000), Ссылка: www.un.org/millenniumgoals/environ.shtml; Йоханнесбургский
план внедрения (2002), Ссылка: http://www.un.org/esa/sustdev/documents/WSSD_POI_PD/English/POIToc.htm; План действий
по городам, Субгосударственные правительства и другие местные органы управления за биоразнообразие (2011-2020),
Ссылка: www.cbd.int/doc/decisions/cop-10/cop-10-dec- 22-en.doc; План мероприятий 2005-2015: Международная стратегия
устранения последствий катастроф, повышение сопротивляемости наций и сообществ катастрофам, Ссылка:
www.unisdr.org/we/campaign/cities.
6
Автономность Местных органов управления должна пониматься как осуществление полномочий, предоставленных МОУ по
законодательству, и как право проводить государственную политику и меры в поддержку нужд местного развития,
обойденных вниманием государства или вне приоритетов основной политики.
7
Благоприятные условия означают должное функционирование и законодательную базу, допускающую автономность МОУ,
местное развитие, достижение консенсуса, широкое участие и диалог между центральными и местными органами управления
и прочими заинтересованными лицами.
51.2.2 Международная политика
С того момента, как принципы эффективности внешней помощи (собственность, ориентация,
гармонизация, управление результатами, взаимная подотчетность) были детально разработаны в
Парижской декларации по повышению эффективности внешней помощи8 (2005), возникли
международные и национальные обстоятельства, имеющие значительное воздействие на
поддержку МОУ:
• Первоначальное понятие собственности было расширено за пределы обычных
государственных структур и стало включать других заинтересованных лиц в странах-
реципиентах, включая МОУ и граждан. Точнее, увеличилось значение МОУ как
субъектов процесса развития и активных партнеров в процессах помощи в развитии. Не
только собственность государственных политиков и государственных служащих должна
охраняться для усовершенствования определения успешной политики развития и
достижения эффективности внешней помощи (План действий, принятый в Аккре, 2008).9
• Пусанский документ о партнерстве10 (2011) определил, что переход от взаимной
подотчетности (международные доноры – центральные органы управления) к
многоструктурной и многоуровневой отчетности имеет важное значение для определения
и предоставления помощи в развитии. В данном контексте Пусанский документ о
партнерстве подтвердил значение МОУ и подчеркнул важную роль, которую они играют
в «объединении граждан с правительством и в обеспечении всесторонней и
демократической ответственности в планах развития стран».11
1.2.3 Программные документы и инициативы ЕС по поддержке Местных органов
управления
Руководствуясь фундаментальными ценностями, такими как уважение человеческого
достоинства, свобода, демократия, равенство, законность и уважение прав человека, отсутствие
дискриминации, толерантность, справедливость, солидарность и равноправие12, в последние
десятилетия Европейская Комиссия поощряла всестороннее участие местных органов управления
в процессах развития стран и в более широком политическом, социальном и экономическом
диалоге.
ЕС был особенно активен в установлении сотрудничества с Местными органами управления,
которые являются катализаторами изменений, устранении конфликтов, децентрализации и
повышении доверия к процессам развития, как отражено в переработанном Соглашении
Котону13, Европейском соглашении о развитии14 (2005) и Резолюции Европарламента о Местных
органах управления15 (2007). Первое признание роли МОУ и расширение их участия во внешнем
8
Ссылка: www.oecd.org/dataoecd/15/3/46874580.pdf.
9
Ссылка: http://siteresources.worldbank.org/ACCRAEXT/Resources/4700790-1217425866038/AAA-4-SEPTEMBER-FINAL-
16h00.pdf
10
Ссылка: www.aideffectiveness.org/busanhlf4/images/stories/hlf4/OUTCOME_DOCUMENT_-_FINAL_EN.pdf.
11
Параграф 21 Пусанского документа о партнерстве: «Парламенты и местные правительства играют важную роль в
объединении граждан с правительством и обеспечивают универсальную и демократическую ответственность за планы
развития стран. Чтобы способствовать их вкладу, мы: a) Ускорим и углубим исполнение существующих обязательств по
увеличению роли парламентов в общем процессе развития, включая поддержку развития возможностей – при поддержке
достаточными ресурсами и четкими планами действий. b) Окажем дальнейшую поддержку местным правительствам, чтобы
они могли более полно исполнять свою роль по оказанию услуг, развивали участие и подотчетность на субгосударственных
уровнях» (страница 6).
12
Лиссабонский договор (2009), Глава 1 «Общие положения о Европейской службе внешнеполитической деятельности»,
Статья 10 A.
Ссылка: http://europa.eu/lisbon_treaty/full_text/index_en.htm.
13
Соглашение Котону – это соглашение между ЕС и группой стран Африки, бассейнов Карибского моря и Тихого океана,
которое было подписано в июне в городе Котону (Бенин). Оно вступило в силу в 2003 (новые редакции в 2005 и 2010 гг.) и
является основой сотрудничества этих стран в области политики и развития.
14
Ссылка: http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/european_consensus_2005_en.pdf.
15
Резолюция устанавливает, что вовлечение МОУ в определение политики развития важен для достижения ЦРТ и
обеспечения надлежащего управления, требующее от Комиссии усиления прямого сотрудничества между европейскими МОУ
и их МОУ-партнерами в третьих странах.
6сотрудничестве ЕС было отмечено в Коммюнике Комиссии Местные органы управления:
движущие силы развития16 (2008). В приложении Европейская хартия сотрудничества в
области поддержки местного самоуправления17, Коммюнике подтвердило право МОУ на
инициативы по любым вопросам, находящимся в их компетенции и ответственности, в
отношении поддержки развития на местном уровне.
С практической точки зрения, с 2007 г. Комиссия непосредственно поддерживает Местные
органы управления в странах-партнерах с помощью различных инструментов, таких как
программа «Негосударственные структуры и местные органы управления в развитии»18
(Программа НС/МОУ). Целью данной программы является содействие вовлечению ОГО и МОУ
в формирование политики и повышение их возможностей предоставлять основные услуги
беднейшим слоям населения в развивающихся странах, чтобы таким образом способствовать
сокращение бедности.
Европейская Комиссия также поддерживала Местные органы управления с помощью
двусторонних программ со странами-партнерами, ориентированных на приоритеты страны,
сосредоточенных в основном на местном самоуправлении, местном развитии и
децентрализации.19 Через региональные программы Комиссия внесла вклад в укрепление
партнерства и межрегионального сотрудничества между МОУ Европейского Союза, МОУ
Африки, МОУ Латинской Америки, Азии и европейских стран20 в сфере социально-
экономического и культурного развития, а также по вопросам, связанным с местным развитием
городов и деревень.
В 2008 г. Европейская Комиссия учредила «Соглашение мэров»21 - движение, объединяющее
МОУ Европейского Союза и его стран-партнеров, которые на добровольной основе обязались
выполнить и перевыполнить задачу ЕС по снижению выбросов CO2 20% к 2020 г. В настоящее
время более 4150 городов и регионов подписали Соглашение и обязались создать
высококвалифицированные и стабильные рабочие места, улучшить окружающую среду и
качество жизни, повысить экономическую конкурентоспособность.
В предложении в Многолетней программе финансового развития 2014-2020 (МПФР)22,
Комиссия подтвердила обязательства ЕС по дальнейшему повышению роли МОУ в развитии на
уровне страны, включая участие в программе «Организации гражданского общества и Местные
органы управления».
1.2.4 Структурный диалог
С марта 2010 г. по май 2011 г. Европейская Комиссия запустила процесс консультаций с ОГО и
МОУ, известный как Структурный диалог (СД) по эффективному сотрудничеству в области
развития. Этот процесс объединил более 700 ОГО и МОУ по всему миру, страны-участницы ЕС,
членов Европарламента и представителей Европейской службы внешнеполитической
деятельности, включая представительства ЕС, с целью определить методы и средствв повышения
эффективности всех структур, сотрудничающих с ЕС по вопросам развития.
Ссылка: www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=REPORT&reference=A6-2007-0039&language=EN.
16
Ссылка: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0626:FIN:EN:PDF.
17
Составлено различными субъектами в поддержку роли МОУ в развитии, такими как институты ЕС, МОУ, АМОУ и ОГО.
Ссылка:
https://webgate.ec.europa.eu/fpfis/mwikis/aidco/index.php/European_charter_on_development_cooperation_in_support_of_loca
l_governance_paper_P65.
18
Ссылка: http://ec.europa.eu/europeaid/how/fmance/dci/non_state_actors_en.htm.
19
Тематическая всеобщая оценка поддержки, оказываемой ЕС, процессов децентрализации.
Ссылка: http://ec.europa.eu/europeaid/how/evaluation/evaluation_reports/2012/1300_docs_en.htm.
20
Алжир, Армения, Азербайджан, Беларусь, Египет, Грузия, Израиль, Иордан, Ливан, Ливия, Марокко, Оккупированная
территория Палестины, Сирия, Тунис и Украина.
21
Ссылка: www.eumayors.eu/index_en.html.
22
Ссылка: http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/documents/fin_fwk1420/proposal_council_regulation_COM-398_en.pdf.
7В ходе консультаций Комиссия еще раз подтвердила роль МОУ, как движущих сил развития,
имеющих право на инициативу. Она подчеркнула важность создания условий, способствующих
увеличению их вклада и стимулирующих многосторонний политический диалог и партнерство
заинтересованных лиц, как средства содействия демократической ответственности в условиях
процессов развития.
Заинтересованные лица подчеркнули важность понимания местных условий благодаря
проведению регулярных и стратегических исследований, повышению опыта в важных
направлениях и предоставлению необходимых ресурсов и рекомендаций. Кроме того,
представители МОУ и АМОУ призвали ЕС расширить их возможности, способствовать более
стратегическому децентрализованному сотрудничеству между МОУ Европейского Союза и
МОУ стран-партнеров (Север-Юг, Юг-Юг и трехсторонних) и внедрению адекватных и гибких
способов помощи, более адаптированных к условиям и потребностям МОУ.
8Часть 2: Темы для обсуждения
Данный раздел рассматривает ряд избранных тем, которые, по мнению заинтересованных лиц,
являются наиболее важными. Это темы, которые в настоящее время обсуждаются на
международной арене в связи с ролью, которую Местные органы управления и Ассоциации
Местных органов управления могут играть в сферах управления и развития. По каждой теме
представлены несколько вопросов. Ответы на эти вопросы помогут определить «строительные
блоки» обновленной политики ЕС в области поддержки МОУ в странах-партнерах с целью
обеспечения их полного участия в диалоге и в достижении целей устойчивого развития.
ТЕМЫ ДЛЯ ОБСУЖДЕНИЯ
Рассматриваются 8 тем и 27 вопросов.
• Раздел 2.1 «Определение роли Местных органов управления в проходящих в настоящее время
международных обсуждениях» описывает изменения, произошедшие в ходе международных
обсуждений, и включает темы, полезные для МОУ в целях рассмотрения возможных методов
усовершенствования помощи и повышения эффективности развития, а также План на период
после 2015 г.
• Раздел 2.2 «Надлежащее управление развитием: местный уровень» описывает основные
принципы демократической легитимности МОУ и субсидиарность.
• Раздел 2.3 «Территориальное развитие» анализирует важность использования особого
потенциала (люди, социально-экономические ресурсы, культура, природные ресурсы,
инфраструктуры и т.д.) территорий и как Местные органы управления могут, совместно с
соответствующими структурами, ускорить достижение существенных целей развития.
• Раздел 2.4 «Децентрализация» касается вопросов процессов децентрализации, которые
поддерживают государственные реформы, особенно в отношении институционального
развития и предоставления общественных услуг.
• Раздел 2.5 «Поддержка городских и сельских Местных органов управления в условиях
быстрой урбанизации» описывает сложности, с которыми сталкиваются МОУ в результате
быстрой урбанизации и изменений в распределении населения, а также необходимость
сбалансированного подхода к поддержке сельских и городских МОУ при общем
территориально развитии.
• Раздел 2.6 «Ассоциации Местных органов управления в странах-партнерах» описывает
функции, которые АМОУ может выполнять для расширения институционального потенциала
Местных органов управления в области политики и процессов развития, и какую поддержку
им следует оказывать, чтобы они могли исполнять такую роль.
• Раздел 2.7 «Повышение внутренних возможностей Местных органов управления»
представляет ряд тем, связанных с поддержкой, направленной на расширение потенциала
МОУ в области политики и процессов развития.
• Основываясь на положениях предыдущих разделов, Раздел 2.8 «К стойкому сотрудничеству
ЕС с Местными органами управления на уровне страны» описывает, как ЕС, и в частности
представительства ЕС, могут поддерживать последовательный подход с целью укрепления
лидерства МОУ в управлении и устойчивом развитии на местном уровне, а также описывает
методы помощи.
92.1 Определение роли МОУ в проходящих в настоящее время
международных обсуждениях
Пусанский документ о партнерстве был создан в результате всеобщих переговоров между
странами-партнерами и их партнерами по развитию, включая традиционных доноров, страны с
формирующейся экономикой, многосторонние и двусторонние институты, Местные органы
управления и Организации гражданского общества. В нем обозначены переход от
«эффективности помощи» к «эффективности помощи и развития», и подчеркнуты результаты
развития с учетом различных методов и структур, которые вносят вклад в развитие на основе
общих принципов и дифференцированных обязательств.23
В Пусанском документе о партнерстве страны-партнеры и их партнеры по развитию приняли
принципы «демократической ответственности», что означает, что правительства должны
создавать возможность для конструктивного диалога и участия заинтересованных лиц, включая
Местные органы власти, в различных стадиях разработки политики и планов развития. Страны-
партнеры и их партнеры по развитию также обязались укреплять институты, которые исполняют
ключевые государственные функции, адаптируя их к местным условиям и этапам развития, а
также поддерживать «внедрение институциональных и политических изменений, проводимых
развивающимися странами [...], включая государственные и субгосударственные институты»24.
Так как срок достижения Целей развития тысячелетия быстро приближается, международное
сообщество пытается сформировать планы развития на период после 2015 г. Вопрос в том, как
создать стратегическую коалицию партнеров для формирования планов развития на период
после 2015 г. путем широкого вовлечения бедных и незащищенных слоев населения,
центральных органов управления, Местных органов управления, Организаций гражданского
общества, частного сектора и научного сообщества, а также как обеспечить учет в плане
развития на период после 2015 г. изменений в условиях развития и важных задач, основываясь
на уроках, усвоенных при достижении ЦРТ.
ВОПРОС 1: Как Местные органы управления совмещают свою деятельность с планами действий по
повышению эффективности помощи и развития? Есть ли уже показательные примеры на уровне страны?
ВОПРОС 2: Каким образом МОУ и АМОУ могут внести вклад в разработку планов развития на период
после 2015 г.? Какие их приоритеты должны быть включены в новую архитектуру?
2.2 Надлежащее управление развитием: местный уровень
Чтобы играть более важную роль при определении национальной политики развития, очень
важно надлежащее управление на местном уровне. Как сказано в Плане изменений,
«надлежащее управление, в его политическом, экономическом и экологическом аспекте, очень
важно для всестороннего и устойчивого развития. Поддержка управления ЕС должна быть
более явной во всех странах-партнерах, в частности, поддержка путем использования
стимулов к результативным реформам и концентрации на обязательствах партнеров в
отношении прав человека, демократии и правопорядке, а также удовлетворении потребностей
и нужд их граждан».25
Управление должно приниматься в расчет на различных уровнях (местном, национальном,
международном). На местном уровне управление может рассматриваться как метод, которым
МОУ используют полномочия и власть при управлении государственной политикой и
общественными благами с помощью распределения доступных ресурсов, на основе процессов
взаимодействия между МОУ, другими государственными институтами на различных уровнях и
гражданами. Два элемента очень важны в концепции местного управления: (i) быстрота
23
Пусанский документ о партнерстве, параграфы 14, 28 и 29.
24
Ibidem
25
План изменений, страница 5.
10реагирования и подотчетность МОУ, как основной движущей силы развития; (ii) право граждан,
как движущей силы развития, требовать прозрачности и подотчетности МОУ и других
государственных органов, решения которых имеют влияние на местном уровне.
При взаимодействии органов управления очень важно, чтобы МОУ удовлетворяли различным
направлениям подотчетности: подотчетность по нисходящей, между Местными органами
управления и гражданами; подотчетность по восходящей – МОУ перед центральными органами
управления (например, проверка основных результатов Местных органов управления в
достижении политических, административных и налоговых целей); горизонтальная
подотчетность местных исполнительных и административных органов перед местными
советами.
Подход Европейской Комиссии к управлению – целостность демократических процессов,
характеризуемых рядом установленных обществом правил, таких как правопорядок,
прозрачность, равенство, подотчетность, должное представление, всеобъемлимость26 и
эффективное участие. Таким образом, местная демократия улучшает местное управление. Только
демократичная политика на местном уровне, подкрепленная возможностями, подотчетностью и
ответственностью, может повлиять на местное развитие и сокращение бедности, достижение
ЦРТ и возможности для граждан улучшить качество жизни в своем сообществе.
ВОПРОС 3: В каких секторах может участвовать МОУ в условиях надлежащего управления на местном
уровне, например, полиция, судебные органы и т.д.? Существуют ли положительные примеры на уровне
страны?
ВОПРОС 4: Какие существуют задачи и возможности для МОУ в плане улучшения демократических
процессов в плане институциональных механизмов и правил действия?
ВОПРОС 5: Как стимулировать взаимодействие между МОУ и гражданами, как физическими лицами,
Организациями гражданского общества или частными представителями и, следовательно, их участие в
политические процессы на местном уровне?
2.3 Территориальное развитие
Местный орган управления существует в привязке к географической области, которой он
управляет. Более того, эта территория является также местом взаимодействия между множеством
государственных и частных субъектов (т.е. местных отделений министерств, образовательных и
культурных учреждений, частного сектора и ОГО).
Территориальное развитие может быть определено как динамический процесс, основанный на
многообъектном и многосекторном подходе, в котором местные учреждения и субъекты
хозяйствования действуют вместе для определения приоритетов, планов и применяют стратегии
устойчивого развития на местном уровне, включая устойчивое управление сельскими районами
и их социально-экономическими связями с городскими центрами, процессы децентрализации и
вопросы местного управления.
Ключевой характеристикой территориального развития является его глобальный подход,
интегрирующий секторальную политику в различных территориальных масштабах,
продвигающий экономические и институциональные преобразования и укрепление связи и
партнерства с регионами внутри самой территории и за ее пределами. Действительно, считается,
что только на местном уровне возможно развить тот уровень сотрудничества между
руководством, принимающим решения, и другими заинтересованными лицами, который является
предпосылкой для устойчивого развития.
26
Учитывая политические взгляды, пол, расовую принадлежность, сексуальную ориентацию, возраст, нетрудоспособность,
социальный статус
11Местные органы управления играют важную роль в мобилизации ресурсов, в организации
диалога с местными сообществами, в стимулировании партнерства между государственными,
частными и общественными организациями, а также в улучшении многоуровневого управления
(местного, регионального, национального), которое укрепляет связь между различными
территориальными уровнями и объединяет процессы развития, происходящие на местном
уровне, с национальной политикой и планами.
Одна из основных характеристик подхода к территориальному развитию – мобилизация
множества субъектов хозяйствования (государственных – Местные органы управления, и
частных – ОГО, частный сектор), взаимодействующих на основе взаимных договоренностей,
направленных на определение более эффективных методов повышения качества жизни местных
сообществ и достижения целей устойчивого развития. Это пример движимых спросом союзов,
основанных на открытом и прозрачном диалоге множества субъектов хозяйствования,
плюрализме мнений и различных уровнях возможностей.
В связи со своей легитимностью и близостью к гражданам, Местные органы управления
находятся в ключевой позиции, позволяющей стимулировать развитие союзов на местном уровне
(т.е. территориальных союзов27). Поощрение взаимодействия с учреждениями на более высоком
уровне и с процессами самоорганизации, включая субъектов, которые не принадлежат к той же
территории (включая из ЕС), может способствовать стратегическому использованию качеств и
достоинств каждого субъекта во избежание разобщенности усилий.
Поддержка территориального развития предполагает действия для достижения более
эффективных государственных реформ и стратегий развития с помощью (i) наличия местных
стратегий в результате активного участия государственных и частных заинтересованных лиц; (ii)
усовершенствованного взаимодействия местного управления; (iii) субсидиарности, позволяющей
применять стратегии, принятые на местном уровне; (iv) интеграции секторальной политики в
территориальном масштабе.
ВОПРОС 6: Какие механизмы могут способствовать оптимизации координации секторальной политики в
территориальном масштабе и координации национальной политики с политикой Местных органов
управления?
ВОПРОС 7: Как обеспечить эффективное участие различных заинтересованных лиц, в частности
маргинализированных местных субъектов, в определении политики и стратегии территории? Как повысить
роль МОУ в качестве координаторов диалога с центральными органами управления и Партнерами по
развитию?
ВОПРОС 8: Какие механизмы и стимулы могут поддержать территориальное развитие в разработке
эффективной и долгосрочной стратеги надлежащего управления, в устойчивом развитии, социальных
связях и национальной солидарности на местном уровне? Следует ли в данном контексте далее развивать
такие подходы, как территориальные союзы?
ВОПРОС 9: Не связано ли развитие территориальных особенностей с риском сепаратизма на
национальном уровне, в частности, в отношении неравномерного распределения ресурсов, расового
состава? Есть ли примеры как избежать подобных проблем?
2.4 Децентрализация
За последние 20 лет возросла роль децентрализации в развитии сотрудничества. Она
продвигалась, чтобы обеспечить более высокий уровень предоставления общественных благ и
услуг (здравоохранение, образование, водоснабжение, транспорт, местная инфраструктура,
продовольственная безопасность и т.д.), а также для повышения уровня местного участия в
процессах определения политики, т.к. МОУ находятся ближе к гражданам и имеют лучшее
27
Добровольные соглашения между Местными органами управления, Организациями гражданского общества,
представителями частного сектора и гражданами.
12представление о местных нуждах, чем центральные органы управления.
Децентрализация – это процесс, который включает передачу ряда полномочий (принятие
решений, повышение доходов и т.д.) и ресурсов (финансовых, трудовых и административных) с
более высокого уровня в политической системе (центральное правительство) к органам
управления на более низких уровнях.
Децентрализация является особым аспектом государственных секторальных реформ,
наблюдаемым на местном уровне, и имеет три плоскости:
• Политическая децентрализация передает политику и законодательные полномочия от
центральный органов управления автономным законодательным органам на более низком уровне
и местным советам;
• Административная децентрализация передает планирование и применение под
ответственность местных должностных лиц, которые находятся в юрисдикции местных
представительных органов;
• Налоговая децентрализация предполагает передачу значительной части доходов и расходов
Местным органам управления. Этот вопрос очень важен, т.к. МОУ могут эффективно оказывать
услуги только при наличии достаточных ресурсов.28
Децентрализацию следует понимать как средство достижения определенных целей развития, а не
как цель саму по себе, наделяя МОУ более широкой, важной и проактивной ролью в процессе
развития, чем предполагает термин «децентрализация». Действительно, в зависимости от
обстоятельств, Местные органы управления могут находиться в более выгодном положении, чем
центральные, в отношении контроля и использования материалов, социальных и
институциональных ресурсов для улучшения местных условий, вклада в местное развитие и
решения возникающих глобальных проблем (урбанизация, изменение климата и т.д.). МОУ не
могут получить такие результаты в одиночку: очень важно взаимодействие с органами
управления на более высоком уровне, ОГО и особенно с местными сообществами. В частности,
участие информированных граждан может быть очень важным для приближения
государственного сектора к людям и достижения целей развития в их самом широком смысле.
Среди Партнеров по развитию существует стойкое убеждение, что поддержка процессов
децентрализации должна рассматриваться с точки зрения политической экономии для того,
чтобы лучше понять, как (особенно национальная и межправительственная) политическая и
институциональная динамика влияет или может влиять на масштаб реализации реформ по
децентрализации наряду с достижением целей предоставления благ, управления и сокращения
бедности. Систематический анализ данного вопроса может значительно дополнить в основном
техническую аналитическую работу, проводимую ПР.
Децентрализация предполагает больше, чем передачу полномочий и включает реформу
государственного сектора на центральном и местном уровнях, а также реформы,
инициированные снизу МОУ и гражданским обществом. Если условия позволяют,
осуществление децентрализации включает: (i) наличие основных законодательных предпосылок
для централизации; (ii) осознание ее необходимости государственным сектором, его стимулы и
динамику; (iii) наличие достаточного количества финансовых ресурсов для принятия переданных
функций; (iv) обученные человеческие ресурсы; (v) механизмы политической подотчетности.
ВОПРОС 10: Как повысить эффективность помощи в сфере децентрализации, включая координацию
между Партнерами по развитию и Странами-партнерами?
ВОПРОС 11: Как Партнеры по развитию могут поддержать проведение политэкономического анализа для
28
Европейская комиссия (2007), Поддержка децентрализации и Местных органов управления в странах третьего мира, стр.
15-17.
Ссылка: http://ec.europa.eu/europeaid/what/governance/documents/decentralisation_local_governance_refdoc_final_en.pdf
13повышения информированности о стимулах и динамике соответствующего государственного сектора на
национальном и местном уровнях?
ВОПРОС 12: Как сделать децентрализацию средством достижения целей развития на местном уровне в
поддержку территориальному подходу? Существуют ли примеры процессов децентрализации, которые
поддерживают политику развития на уровне страны? Существуют ли примеры процессов
децентрализации, которые объединяют реформы, проводимые центральными органами управления и
реформы, инициированные снизу, например, движения МОУ? Есть ли примеры незавершенных процессов
децентрализации? Какие уроки следует извлечь?
ВОПРОС 13: Какие существуют препятствия укреплению и расширению диалога между центральными
правительствами, МОУ и ПР о выработке более гармоничных и логичных программ реформ
государственного сектора?
ВОПРОС 14: Как можно улучшить методы помощи ЕС в поддержку реформ децентрализации?
2.5 Поддержка городских и сельских Местных органов управления в
условиях быстрой урбанизации
В настоящее время более половины населения мира живет в городах. В ближайшие десятилетия
рост населения будет в основном происходить в городах менее развитых регионов.29
Урбанизация происходит на фоне оттока из сельской местности, создавая проблемы Местным
органам управления, т.к. они стараются реагировать на последствия таких быстрых
демографических изменений. Города стали основными субъектами сдерживания последствий
такой урбанизации, таких как социальная изоляция, источники существования, городская
инфраструктура (предоставление жилья, здравоохранение, транспорт и т.д.), истощение ресурсов,
общественная безопасность и окружающая среда. Действительно, количество городских
агломераций и мегаполисов с населением, равным или свыше 1 миллиона жителей постоянно
увеличивается.30
В связи с быстрым ростом городского населения в Азии, Африке и Латинской Америке и,
соответственно, ростом городов, городское управление стало важным аспектом надлежащего
местного управления и жизнеспособности городов.31 МОУ в урбанизированных областях имеют
решающую роль при решении связанных с этим процессом проблем, таких как улучшение
качества жизни, учет интересов различных заинтересованных лиц и осуществимость планов и
политики развития на местном уровне. В то же время, существует необходимость проводить
сбалансированный подход к вопросам городского развития, принимая во внимание общее
территориальное развитие и роль МОУ в сельских регионах и небольших городах по отношению
к более крупным городам.
Доступ к земле является основным условием городского развития и, как таковой, играет
центральную роль в любой стратегии городского развития. Возможность для домашнего
хозяйства с низким доходом получить доступ к земле значительно ограничена во многих странах.
Большая, и все увеличивающаяся, часть городского населения вынуждена жить в незаконных
поселениях без достойных услуг и удобств. В то же время, урбанизация значительно влияет на
стоимость земли, что может повлиять на муниципальное финансирование и, в конечном итоге, на
29
Департамент экономики и социальной политики ООН (2012), Перспективы мировой урбанизации. Публикация 2011г.
Ссылка: http://esa.un.org/unpd/wup/pdf/WUP2011_Highlights.pdf.
30
По определению ООН, жители городских агломератов проживают на неограниченной территории, чье соседство
определяется без учета административных границ и чья плотность проживания находится на уровне городов. Справка:
Городские агломераты планеты (2007).
Ссылка: http://www.un.org/esa/population/publications/wup2007/2007urban_agglo.htm.
31
Программа поселений ООН (UN-HABITAT)предлагает следующее определение городского управления – «сумма всех
методов, которыми физические и юридические лица, государственные и частные, планируют и управляют обычной
жизнедеятельностью города. Это непрерывный процесс, с помощью которого конфликтующие или различные интересы
могут быть учтены и совместные действия предприняты. Он включает формальные и неформальные союзы и
общественный капитал граждан». (2002), Глобальная кампания по выработке концепции городского управления, Найроби,
Кения, страница 9. Ссылка: www.unhabitat.org/downloads/docs/2099_24326_concept_paper.doc.
14способность финансировать услуги и удобства на достаточном уровне.
ВОПРОС 15: Как МОУ могут реагировать на потребности в местном общественном обслуживании,
вызванные увеличением урбанизации, особенно в больших городах?
ВОПРОС 16: Как Партнеры по развитию могут помочь большим городам и их Ассоциациям в улучшении
жизнеспособности городов, а также в решении проблем урбанизации?
ВОПРОС 17: Как выработать сбалансированный подход к проблемам урбанизации, принимая во внимание
роль средних и малых городов, а также роль сельских МОУ?
2.6 Ассоциации Местных органов управления
Ассоциации Местных органов управления (АМОУ) (на различных уровнях – национальном,
региональном, континентальном и международном) могут быть инструментом для достижения
целей управления и развития. Через своих членов и партнеров они могут быть осведомлены о
методах как политиков, так и техников. Они также могут иметь практический опыт в решении
широкого спектра проблем развития и в реагировании на потребности своих избирателей и
местных сообществ. АМОУ могут установить прочные отношения с организациями в третьих
странах для целей сотрудничества и помощи как на уровне отдельных МОУ, так и на уровне
Ассоциаций.
Основными функциями АМОУ обычно являются: (i) представительство интересов членов АМОУ
в центральном правительстве, перед прочими заинтересованными лицами и на международном
уровне; (ii) организация координации и платформы для обсуждений среди участников, включая
сопровождение политического и институционального диалога с органами управления на высших
уровнях и гражданами; (iii) обмен опытом и повышение возможностей с упором на
международное сотрудничество (например, сбор и обмен информацией, обучение менеджеров
проектов); (iv) контроль качества работы МОУ, особенно в сфере местного развития (например, с
помощью экспертных оценок различных участников); (v) стимулирование и управление планами
территориального развития с социальным участием.
Во многих странах-партнерах национальные АМОУ до сих пор испытывают дефицит трудовых и
финансовых ресурсов, институциональных и рабочих возможностей, сталкиваются с
ограничениями в представительстве МОУ (следовательно, вынуждены проводить политику
центральный органом управления или не считают себя вправе выступать от лица МОУ). Более
того, в некоторых странах вообще не существует АМОУ.
АМОУ являются важными движущими силами развития с учетом их возможностей создавать
надежные и долгосрочные связи, которые вносят вклад в институциональное развитие и развитие
возможностей, эффективность участия в политическом диалоге и повышение ведущей роли
МОУ.
ВОПРОС 18: Какие существуют основные проблемы и возможности для АМОУ в странах-партнерах?
ВОПРОС 19: Как АМОУ могут способствовать соблюдению их членами Принципов эффективной помощи
и развития?
ВОПРОС 20: Как ЕС может поддержать развитие АМОУ в плане институционального развития на
национальном, региональном, субконтинентальном и международном уровне?
2.7 Повышение внутренних возможностей Местных органов управления
Местное управление и процессы развития требуют значительных усилий в области
институциональных реформ и расширения возможностей, что, таким образом, ассоциируется с
усилением роли Местных органов управления. Их способность увеличивать свой вклад в
развитие может быть затруднена различными внутренними ограничениями, в том числе
15ограниченными человеческими ресурсами (например, нехватка персонала, отсутствие у него
основных навыков или информации); материальными ресурсами (например, незначительный
бюджет, нехватка офисных помещений и оборудования); институциональными ограничениями
(например, неясные процедуры планирования, управления бюджетом, вложениями капитала и
оказанием услуг, организации сотрудничества); недостаточные стимулы для надлежащего
управления (например, отсутствие механизма подотчетности) и неразвитые механизмы
управления.
Расширение возможностей со стороны АМОУ и ПР может способствовать улучшению
предоставления местных общественных благ и услуг МОУ и улучшить их внутренне управление
и местное управление в общем. Оно может способствовать более продуктивным и прозрачным
взаимоотношениям МОУ с другими государственными учреждениями с одной стороны, и МОУ
и общественными организациями, частным сектором и ОГО с другой стороны. Оно также может
повысить роль МОУ в определении политики и взаимодействии с другими государственными
органами на местном и национальном уровнях.
Пересмотренный подход к расширению возможностей МОУ может учитывать роль Местных
органов управления и координацию между соответствующими заинтересованными лицами на
местном уровне, а также существующую институциональную структуру на уровне страны и на
местном уровне. В таком случае повышение возможностей может означать непрерывный, гибкий
и контролируемый процесс принятия соответствующих реформ в области политики и роли
организаций, вовлеченных в местное управление и развитие.
ВОПРОС 21: Какие подходы могут быть разработаны для повышения эффективности поддержки ПР в
области расширения возможностей МОУ, в том числе на уровне внутреннего управления?
ВОПРОС 22: Какова должна быть роль европейских АМОУ и МОУ и практическая польза от них?
ВОПРОС 23: Существуют ли рабочие модели по переносу ноу-хау и расширению возможностей на уровне
страны?
2.8 К устойчивому сотрудничеству ЕС с Местными органами управления
на уровне страны
Новое последовательное сотрудничество ЕС с Местными органами управления в странах-
партнерах должно учитывать все описанные выше элементы при разработке согласованной
стратегии на уровне страны. Такая стратегия должна быть построена с учетом понимания
динамики МОУ, в том числе роли различных уровней государственной структуры в реформах
государственного сектора, процессах принятия решений, политическом диалоге,
децентрализации, сборе налогов, территориальном развитии, предоставлении услуг и т.д.
Поддержка государственных организаций, таких как МОУ, в странах-партнерах требует, чтобы
ПР, включая ЕС, учитывали наличие соответствующих механизмов работы, отвечающих их
особым характеристикам и нуждам. Например, инновационные механизмы, связывающие вместе
финансирование и опыт МОУ в странах ЕС для осуществления более сложных и
систематических процессов сотрудничества, могут быть использованы для повышения
эффективности такого сотрудничества.
В таких условиях, децентрализованное сотрудничество32 между МОУ стран ЕС и их партнерами в
третьих странах может принести практическую выгоду в результате постоянного обмена опытом
и сплотить местных граждан в области управления политическими процессами.
32
Коммюнике ЕС Местные органы управления: движущие силы развития (2008) определяет термин «децентрализованное
сотрудничество» (ДС) как «помощь, оказываемая государством и частными организациями через местные органы управления,
сети и другие местные организации» из различных стран, направленная на местное устойчивое развитие.
16ВОПРОС 24: Существуют ли иные ключевые элементы, кроме тех, которые обсуждались выше, которые
следует учитывать при построении надежного и информированного сотрудничества ЕС с Местными
органами управления в конкретной стране?
ВОПРОС 25: Как политическая динамика на уровне страны влияет на сотрудничество с МОУ и поддержку
их роли в управлении?
ВОПРОС 26: Как МОУ, находящиеся в процессе децентрализованного сотрудничества, могут использовать
Принципы эффективной помощи и развития?
ВОПРОС 27: Какие механизмы помощи наиболее продуктивны при сотрудничестве между МОУ?
Дополнительные комментарии
17Вы также можете почитать
