Правозащитная деятельность на государственном уровне - Исследование практических методов "Каритас" по укреплению отношений с правительствами
←
→
Транскрипция содержимого страницы
Если ваш браузер не отображает страницу правильно, пожалуйста, читайте содержимое страницы ниже
Правозащитная деятельность на государственном уровне Исследование практических методов «Каритас» по укреплению отношений с правительствами ПРИНЦИПЫ «Каритас Европа»
Исследование проведено и описано Мариусом Вандерсом (Marius Wanders), владельцем и
основателем консалтинговой компании “Promoting People Consult” (Росмален, Нидерланды).
Более подробная информация находится на веб-сайте http://www.propeopleconsult.eu
Редакторы: Шеннон Пфоман (Shannon Pfohman) и Антонио Фантасиа (Antonio Fantasia) из
Секретариата «Каритас Европа», а также члены Инициативной группы по правозащитной
деятельности на государственном уровне (Institution Advocacy Action Group, IA AG).
В подготовке настоящей публикации принимали участие:
«Каритас Армении»: Тигран Петросян (Tigran Petrosyan, член IA AG)
«Каритас Боснии и Герцеговины»: Саньа Хорват (Sanja Horvat, член IA AG)
«Каритас Франции» («Католическая помощь»): Даниэль Вергер (Daniel Verger)
«Каритас Грузии»: Анаит Мхоян (Anahit Mkhoyan)
«Каритас Германии»: д-р Томас Беккер (Dr. Thomas Becker)
«Каритас Ирландии» ( «Социальная справедливость Ирландии»): о. Шон Хили (Fr Seán Healy)
«Каритас Италии»: Лаура Стоппони (Laura Stopponi, член и руководитель IA AG)
«Каритас Мальты»: Андре Бонелло (André Bonello, член IA AG)
«Каритас Сербии»: Дарко Тот (Darko Tot)
«Каритас Словакии»: Эрих Хульман (Erich Hulman)
«Каритас Швеции»: о. Хенрик Альбериус (Henrik Alberius) и Джордж Джозеф (George Joseph)
«Каритас Украины»: Ростислав Кис (Rostyslav Kis, член IA AG)
Опубликовано в декабре 2018 года
Caritas Europa, Rue de la Charité 43, 1210, Brussels, Belgium (Брюссель, Бельгия).
Фото на обложке: © Гаэль Kerbaol / Каритас Европа
Исследование проведено при финансовой поддержке в рамках Программы ЕС
в поддержку занятости и социальных инноваций (European Union Programme for
Employment and Social Innovation, EaSI, 2014–2020 гг). С более подробной информацией
можно ознакомиться на веб-сайте http://ec.europa.eu/social/easiОглавление
Предисловие 6
1. Об этом исследовании 8
1.1. Цель 8
1.2. Объем настоящего исследования 9
2. Определение термина «правозащитная деятельность на государственном
уровне» 10
2.1. Три аспекта правозащитной деятельности на государственном уровне 12
2.2. Различие между правозащитной деятельностью и правозащитной
деятельностью на государственном уровне 14
2.3. Взаимосвязь между правозащитной деятельностью и правозащитной
деятельностью на государственном уровне 15
3. Системы социального обеспечения в Европе 16
4. Практические примеры правозащитной деятельности на государственном уровне 22
4.1. Введение к практическим примерам 22
4.2. Правозащитная деятельность на государственном уровне в области
законодательства 23
4.2.1. Босния и Герцеговина – продвижение законодательства об образовании
для взрослого населения 23
4.2.2. Грузия – содействие государственному плану действий по проблемам старения 27
4.2.3. Германия – предоставление социальных услуг от имени государства 30
4.2.4. Сербия – стратегия в области психического здоровья 33
4.3. Правозащитная деятельность на государственном уровне в финансовой области 35
4.3.1. Армения – аккредитация НПО, предоставляющих социальные услуги 35
4.3.2. Ирландия – участие в Национальном экономическом диалоге (НЭД) 38
4.3.3. Словакия – структурированный диалог с Министерством социальных дел 40
4.3.4. Украина – национальная социальная политика и стандарты социального
обслуживания 42
4.4. Правозащитная деятельность на государственном уровне в области политики 46
4.4.1. Босния и Герцеговина – принятие «Платформы мира» 46
4.4.2. Франция – требование повышения минимального дохода в период проведения
выборов 49
4.4.3. Италия – создание «Альянса против бедности» 52
4.4.4. Швеция – правозащитная деятельность в сфере миграции на национальном уровне
и на уровне ЕС 55
45. Роль СМИ в правозащитной деятельности на государственном уровне 58
6. Размышления/выводы, рекомендации 62
6.1. Общие размышления/выводы 63
6.2. Конкретные рекомендации организациям «Каритас» 65
6.3. Обязательство Секретариата «Каритас Европа» содействовать правозащитной
деятельности на государственном уровне
Приложение: Методология/процесс исследования 70
Ссылки 72
5Предисловие Предисловие Что представляет собой правозащитная деятельность на государственном уровне? Чем она отличается от обычной правозащитной деятельности, к которой мы привыкли в «Каритас»? Что? Зачем? Как? Вопросов очень много… Давайте начнем с самого начала: в сентябре 2015 года более 40 руководителей «Каритас» со всей Европы собрались на стратегическом дискуссионном форуме «Каритас Европа». Некоторые директора организаций «Каритас», особенно из представительств «Каритас» в Восточной Европе, высказали следующие соображения: «До недавнего времени основным источником финансовой поддержки для нас являлись организации «Каритас» и другие частные источники финансирования из Западной Европы, однако в последние годы это финансирование явно сокращается. Мы понимаем, что нам нужно активизировать взаимодействие с нашими правительствами, побуждая их принимать на себя всё большую ответственность за финансирование социальных услуг, которые мы предлагаем. Мы начали взаимодействовать с национальными правительствами, однако в силу различных причин это весьма сложная задача. Почему бы нам не делиться опытом и информацией, учиться друг у друга, чтобы более успешно формировать эти отношения с нашими правительствами?». Эта сложная задача обеспечения самодостаточного развития организаций «Каритас» была включена в Стратегическую концепцию развития до 2020 года. 6
Предисловие Эта задача тесно связана с конкретными условиями, в которых маневрируют организации «Каритас». В ситуации, когда правительства не являются стабильными, а системы социального обеспечения еще только развиваются, и когда консультации с неправительственными и религиозными организациями не проводятся, возможности организаций «Каритас» по сотрудничеству с национальными правительствами чрезвычайно ограничены. Однако ради неимущих, которым служит «Каритас», необходимо формировать и развивать эти отношения для укрепления организации «Каритас» и ее деятельности. «Каритас Германии» использует для отношений такого рода с национальными, региональными и местными органами власти выражение «организационное лоббирование» («verbandliche Lobbyarbeit») – то есть правозащитная деятельность, обеспечивающая укрепление как самой лоббирующей организации, так и государства, иными словами, «правозащитная деятельность на государственном уровне». Именно так мы формулируем эту сложную задачу. Организации «Каритас» стремятся к стратегическому сотрудничеству с правительствами своих стран в политических, законодательных и бюджетных процессах, которые способны оказывать влияние на самодостаточное развитие организации. Принимая во внимание разнообразие ситуаций, в которых работают организации-члены «Каритас Европа», и их богатый опыт деятельности по всей Европе, мы начали (как обычно) со сбора данных об успешном опыте. Инициативная группа по правозащитной деятельности на государственном уровне, при сторонней поддержке моего предшественника, Мариуса Вандерса, разработала дорожную карту для обмена опытом, а также для стимулирования и поощрения обсуждений как в организациях «Каритас», так и между ними. В ней сознательно не предлагается ни навязанного «сверху» определения, ни единой универсальной модели для всех организаций. Большое спасибо всем, кто внес вклад в эту публикацию! Мы надеемся, она станет еще одним шагом в направлении к столь необходимой правозащитной деятельности на государственном уровне. С тем, чтобы организации «Каритас» становились более сильными и самодостаточными. Чтобы лучше служить нуждающимся. Хорхе Нуньо Майер (Jorge Nuño Mayer) Генеральный секретарь Изучение примеров участия Каритас в укреплении отношений с правительствами 7
Об этом исследовании 1. Об этом исследовании 1.1. Цель В соответствии со стратегической целью «Каритас Европа» по установлению прочных партнерских отношений между национальными правительствами европейских стран и национальными организациями-членами «Каритас» данное исследование призвано содействовать определению критериев, методов и шагов, необходимых для создания благоприятных условий для этого. С тем, чтобы каждая организация «Каритас» в Европе была признана национальным правительством в качестве авторитетного участника диалога, были определены три сферы влияния и взаимодействия: законодательная, финансовая и политическая области. Тема правозащитной деятельности на государственном уровне (ПДГУ) недавно была представлена на европейском уровне в сети «Каритас». Настоящее исследование призвано содействовать улучшению понимания этой концепции в нашей сети, а также оценке шагов, необходимых для достижения вышеуказанной цели, основываясь на анализе опыта, которым поделились организации-члены «Каритас Европа». В этом исследовании, прежде всего, изучается значение и определение понятия правозащитной деятельности на государственном уровне, в том числе, путем рассмотрения его через призму различных систем социального обеспечения в Европе. Кроме того, в нем представлены и анализируются существующие примеры передового опыта правозащитной деятельности на государственном уровне в ряде стран, которые сгруппированы по трем областям: законодательной области, финансовой области и области политики и стратегии. Эти примеры могут вдохновлять к действию, способствовать укреплению доверия и обучению, а также, в зависимости от ситуации, их можно (адаптировать и) воспроизводить в других странах. Основная цель настоящего исследования – это содействие обмену опытом и информацией, а также стимулирование и поощрение обсуждений между организациями-членами «Каритас Европа», а не представление навязанного «сверху» определения или единой универсальной модели для всех организаций, которой они должны будут следовать. Исследование выполнено с использованием материалов Форума по правозащитной деятельности на государственном уровне (Institutional Advocacy Forum) , который состоялся 16–17 января 2017 г. в Братиславе (Словакия). Оно также является частью «Дорожной карты» правозащитной деятельности на государственном уровне, которая предусматривает, среди прочего, ряд соответствующих ознакомительных поездок и инструментов до 2020 года, предназначенных помочь организациям-членам «Каритас Европа» добиться более высокого признания их национальными правительствами. 8
Об этом исследовании 1.2. Объем настоящего исследования Это исследование представляет сведения и примеры вдохновляющих практических методов и моделей «Каритас» в одиннадцати странах. Их выбор был обусловлен стремлением охватить как можно больше преобладающих систем социального обеспечения , исторических и текущих политических событий с учетом истории и возможностей «Каритас» в отдельных странах. Такими странами стали Армения, Босния и Герцеговина, Франция, Грузия, Германия, Ирландия, Италия, Сербия, Словакия, Швеция и Украина. Изучение примеров участия Каритас в укреплении отношений с правительствами 9
Определение термина «правозащитная деятельность на государственном уровне»
2. Определение термина
«правозащитная
деятельность на
государственном уровне»
Конечной целью «Каритас» является искоренение бедности и борьба с социальной
изоляцией. Для достижения этой цели организации «Каритас» должны быть здоровыми,
самодостаточными и эффективно функционирующими. Для этого требуется ряд
предпосылок.
Например, это предполагает наличие у организации признанного правового статуса,
который соответствует национальному законодательству, и способности выполнять
свою миссию. Например, «Каритас Европа» учреждена в соответствии с бельгийским
законодательством и признана международной некоммерческой ассоциацией (AISBL).
Бельгия признает две формы ассоциаций, созданных с некоммерческими целями:
некоммерческую ассоциацию (ASBL) и международную некоммерческую ассоциацию
(AISBL). Поскольку «Каритас Европа» стремится своей деятельностью приносить пользу
также и за пределами территории Бельгии, согласно бельгийскому законодательству
это означает, что «Каритас Европа» имеет международный статус и, следовательно,
является AISBL. Этот правовой статус оказывает влияние, в том числе, на формулировку
содержания Устава, количество членов-учредителей, функционирование органов
AISBL, состав ее Правления, права и обязанности членов. Иными словами, правовой
статус организации «Каритас» оказывает значительное влияние на ее налоговый статус,
право подавать заявки на получение государственного финансирования, обращаться с
просьбами о благотворительных пожертвованиях, вести политическую информационно-
разъяснительную работу и так далее.
Другие предпосылки для здоровой, самодостаточной и эффективно функционирующей
организации включают в себя наличие достаточного количества высокопрофессиональных
сотрудников, а также возможностей для дальнейшего повышения квалификации.
Безусловно, это требует наличия необходимого финансирования для выплаты
заработной платы не только сотрудникам-специалистам, но и для оплаты деятельности,
которую организация намеревается проводить. Эти мероприятия должны быть
согласованы с четкой стратегией пути дальнейшего развития организации, то есть,
соответствовать миссии и основной цели искоренения нищеты и борьбы с социальной
изоляцией и неравенством.
10Определение термина «правозащитная деятельность на государственном уровне»
Некоторые организации «Каритас» указали на общую Если государственные структуры будут воспринимать
сложность обеспечения самодостаточности своих «Каритас» как ключевого участника диалога, организации
организаций вследствие, например, ограниченного доступа получат больше возможностей оказывать воздействие на
к государственному финансированию, ограниченного процессы принятия государственными органами решений
понимания правовых возможностей и/или ограниченных в законодательной, финансовой и/или политической сфере,
возможностей для взаимодействия с национальными которые имеют непосредственное влияние не только на
правительствами. Зачастую эти проблемы — не вина положение людей, которым «Каритас» стремится помочь, но
организаций «Каритас»: они носят скорее структурный и на самодостаточность самой организации «Каритас».
характер. Это означает, что среда, в которой действуют
организации, не всегда способствует успеху. Например, В этом контексте «Каритас Европа» основывается
многие организации отметили ощущение «уменьшения на следующем обновленном рабочем определении
пространства гражданского общества». В ситуациях, правозащитной деятельности на государственном уровне,
когда правительства ограничивают государственное с учетом того, что оно может быть еще не окончательным.
финансирование или не проводят значимых консультаций Цель была, скорее, в том, чтобы создать концепцию, на
с неправительственными организациями, «Каритас» основании которой организации сети могут продолжать
становится все сложнее сотрудничать со своими обдумывать и определять шаги по созданию среды,
национальными правительствами, предлагать решения способствующей тому, чтобы организации «Каритас» стали
актуальных социальных проблем и отстаивать эффективные ценными участниками диалога и партнерами национальных
структурные изменения. Таким образом, многим правительств.
организации «Каритас» не «представляется возможным»
устанавливать прочные партнерские отношения со своими «Правозащитная деятельность на государственном уровне –
национальными правительствами. это деятельность «Каритас», направленная на установление
структурированных отношений с правительством в целях
Принимая во внимание эту проблему, организация «Каритас укрепления самодостаточности самой организации».
Европа» начала работу над концепцией «правозащитной
деятельности на государственном уровне», чтобы ввести Установление таких отношений возможно для «Каритас»
новый термин для определения вышеуказанной ситуации. путем принятия следующих мер:
При этом цель состоит в том, чтобы помочь своим членским
организациям справиться с этими трудностями, для чего • участие в диалогах с правительствами по
необходимо, во-первых, осознать эту проблему; во-вторых, законодательным, финансовым и политическим
найти общий способ описания этой проблемы в разных вопросам в качестве надежных участников;
организациях сети и, в конце концов, выработать шаги для
коллективного решения этой проблемы. • признание правительствами в качестве надежных
поставщиков социальных услуг; и/или
Эти усилия в конечном итоге направлены на то, чтобы
предоставить возможность каждой организации • признание в качестве компетентных защитников
«Каритас» укреплять отношения с соответствующими неимущих, способных предлагать решения для борьбы
государственными органами и получить признание с несправедливостью и защиты прав людей, которым
как авторитетного собеседника и важного участника оказывают помощь организации «Каритас».
национальной системы социального обеспечения.
Признание «Каритас» заинтересованными сторонами, Первый пункт в этом списке касается непосредственно
в том числе, – что особенно важно, – национальными вопроса правозащитной деятельности на государственном
правительствами, в конечном счете позволит «Каритас» уровне, в то время как последние два пункта охватывают
играть более сильную и решительную роль в обеспечении также миссию организаций «Каритас». Первый пункт списка
качественного, доступного и бюджетного социального должен служить основой для целей данного исследования и
обслуживания и реализации социальной политики. создания будущей дорожной карты.
Изучение примеров участия Каритас в укреплении отношений с правительствами 11Определение термина «правозащитная деятельность на государственном уровне»
2.1. Три аспекта правозащитной деятельности на государственном
уровне
«Каритас Европа» определила три отличительных аспекта правозащитной деятельности на
государственном уровне: законодательный, финансовый и политический.
Законодательный аспект
С точки зрения законодательного аспекта, на «Каритас Европа» распространяются
законодательные условия, позволяющие «Каритас» вести свою деятельность и преуспевать
как некоммерческой религиозной организации. Следующие вопросы должны помочь
организациям в размышлениях и оценке того, насколько благоприятной может быть
определенная среда для их деятельности:
• Какой правовой статус имеет «Каритас» в стране?
• Действуют ли в стране законодательные акты, признающие деятельность НПО,
религиозных организаций и т. п.?
• Существует ли в стране культура и/или климат, способствующие структурированному
гражданскому диалогу между правительством и НПО? И каким образом «Каритас»
вписывается в такой структурированный гражданский диалог?
• Поручает ли правительство и передает ли полномочия гражданскому обществу
на предоставление определенных социальных услуг? И, в случае положительного
ответа, имеют ли такие поставщики услуг со стороны гражданского общества
возможность также оказывать влияние на процессы разработки политики и принятия
решений, касающиеся услуг, которые они оказывают в соответствии с полномочиями,
предоставленными правительством?
Финансовый аспект
С точки зрения финансового аспекта на «Каритас Европа» распространяются финансовые
условия, позволяющие организации «Каритас» получать государственное финансирование
или финансирование со стороны правительства для предоставления определенных
социальных услуг. Вопросы для размышления:
• Существуют ли налоговые льготы и/или финансовые условия, которые могли бы
способствовать деятельности НПО или религиозных организаций? Например:
- Предусмотрено ли снижение налогов для НПО на определенную процентную долю?
- Освобождены ли НПО от уплаты НДС?- Существуют ли налоговые льготы для частных
доноров, которые делают пожертвования для НПО?
• Существуют ли прямые партнерские соглашения между государством и НПО о
предоставлении социальных услуг при государственном финансировании?
12Определение термина «правозащитная деятельность на государственном уровне»
• Предусмотрены ли так называемые «социальные оговорки» в процедурах
государственных закупок?
• Испытывают ли НПО, которые получают средства из государственных фондов
(например, для предоставления социальных услуг), трудности при выражении
независимого мнения в поддержку политических изменений?
Политический аспект
С точки зрения политического аспекта, на «Каритас Европа» распространяются
условия, позволяющие организации «Каритас» взаимодействовать с правительством в
политических процессах и успешно добиваться структурных изменений. Вопросы для
размышления:
• Осуществляет ли «Каритас» систематический сбор данных и информации в ходе
своей работе на местах? Проводится ли научный анализ этих данных, и используются
ли они в качестве инструмента и сведений для правозащитной деятельности, то есть
для достижения структурных изменений?
• Приглашается ли «Каритас» к участию в официально учрежденных государственных
консультативных органах в сфере политики и/или законодательства, влияющих на
судьбы людей, которым оказывает помощь «Каритас»?
• Принимает ли «Каритас» участие в периодических, неофициальных и
узкоспециализированных консультациях правительства в сфере политики и/
или законодательства, влияющих на судьбы людей, которым оказывает помощь
«Каритас»?
• Имеет ли «Каритас» возможность оказывать давление на правительство в том, что
касается внедрения ее рекомендаций и предложений по выработке политических
положений, касающихся разработки и реализации национальной политики, которые
также влияют на судьбы людей, получающих помощь от «Каритас»?
• Ведет ли «Каритас» деятельность в стратегическом партнерстве или в объединениях
(коалициях) с местными, национальными или международными НПО с целью
улучшения положения людей, которым оказывает помощь «Каритас»?
Изучение примеров участия Каритас в укреплении отношений с правительствами 13Определение термина «правозащитная деятельность на государственном уровне»
2.2. Различие между правозащитной деятельностью и правозащитной
деятельностью на государственном уровне
Понятие правозащитной деятельности известно во направленных на искоренение причин ущемления прав,
всей сети и понимается как деятельность «Каритас» в уязвимости и несправедливости. Например, борьба
поддержку нуждающихся, то есть отстаивание внедрения с бедностью — это то, что объединяет организации в
структурных и поведенческих изменений, призванных сети «Каритас». Организации «Каритас» ощущают себя
улучшить положение людей, которым «Каритас» оказывает «прозорливым сердцем» и выступают совместно от лица
помощь. В свою очередь, правозащитная деятельность на живущих в бедности, используя авторитет своей сети в
государственном уровне – это поддержка организацией общении с политиками на национальном и европейском
«Каритас» интересов самой организации. Основное уровнях .
различие связано с оговоренной целью или целевым
получателем помощи по защите прав. Следующий пример призван прояснить различие
между правозащитной деятельностью и правозащитной
Посредством правозащитной деятельности на деятельностью на государственном уровне в целом:
государственном уровне «Каритас» стремится оказывать
влияние на правительства для создания благоприятных • Защита прав людей: «Каритас» призывает
условий, которые прямо или косвенно способствовали правительство обеспечить одиноким и неимущим,
бы повышению самодостаточности самой организации а также гражданам пожилого возраста юридически
«Каритас». закрепленное право на получение надлежащих и
доступных услуг по уходу на дому, финансируемых
Посредством правозащитной деятельности «Каритас» государством.
стремится устранять коренные причины проблем, таких
как бедность, и оказывать влияние на формирование • Правозащитная деятельность на государственном
политики, практических методов и моделей поведения, уровне: «Каритас» стремится обеспечить надлежащее
которые способствуют достижению структурных финансирование государством услуг по уходу на дому,
изменений для улучшения положения нуждающихся. предоставляемых ее собственными организациями.
«Каритас» всегда придавала большое значение такой
правозащитной деятельности в Европе в рамках усилий, Совершенно очевидно, что эти концепции взаимосвязаны,
и можно представить сценарии, при которых достигается
только одна из целей; или если даже будут достигнуты обе
цели, они могут вступить в противоречие друг с другом.
(Данный вопрос более подробно описан в Главе 6 п.
«Парадокс правозащитной деятельности и правозащитной
деятельности на государственном уровне»). В любом
случае, организации «Каритас» чрезвычайно важно иметь
четкую стратегию, определяющую потребности и цели
организации.
Пример из практики европейского уровня может внести
дополнительную ясность в разграничение между этими
двумя типами правозащитной деятельности и поддержки.
• Деятельность сети Social Services Europe (SSE)
направлена на укрепление профиля и позиции
социальных служб, а также на повышение роли
некоммерческих поставщиков социальных услуг в
14Определение термина «правозащитная деятельность на государственном уровне»
Европе. SSE состоит из различных европейских сетей свидетельства реальной ситуации на местах в разных
(включая «Каритас Европа») и стремится добиться странах Европы, Секретариату необходимо получить
признания сферы деятельности некоммерческих от организаций-членов «Каритас» доказательные
поставщиков социальных и медицинских данные, которые собираются по методике: «Смотреть/
услуг, которые работают в организациях SSE, слушать, оценивать/анализировать, действовать/
правительствами Европейского союза и федеральными сопровождать». Эта методика описана в социальном
правительствами. Она также направлена на создание учении католической церкви и имеет важнейшее
экономических, социальных и правовых условий, значение для управления стратегиями правозащитной
гарантирующих предоставление качественных, деятельности сети «Каритас». Основываясь на этих
бюджетных и доступных социальных и медицинских данных о реальной ситуации, СКЕ имеет возможность
услуг. Это — пример правозащитной деятельности на взаимодействовать с различными заинтересованными
государственном уровне. лицами из органов ЕС и СЕ, выступая за то, чтобы
европейская политика способствовала устойчивому
• В сети организаций «Каритас» Секретариату «Каритас экономическому, социальному и гуманитарному
Европа» (СКЕ) была поручена роль основного интегральному развитию людей, которым оказывают
контактного звена сети с органами ЕС и СЕ (Совета помощь организации «Каритас». Это — пример общей
Европы) по вопросам миграции, предоставления правозащитной деятельности, нацеленной на то, чтобы
убежища, социальной политики и политики в области интересы людей находились в центре политики ЕС и
развития и гуманитарной помощи. Чтобы предоставить СЕ.
2.3. Взаимосвязь между правозащитной деятельностью и
правозащитной деятельностью на государственном уровне
Хотя правозащитная деятельность на государственном обеспечивающей более широкий доступ к услугам для
уровне и правозащитная деятельность в целом лиц с инвалидностью. Такая деятельность, к примеру,
отличаются по своей природе, тем не менее, они побуждает правительство предусмотреть увеличение
взаимосвязаны. Чтобы иметь возможность оказывать государственных ассигнований поставщикам социальных
влияние на формирование политики и законов, услуг, что также может оказать непосредственное
способствующих достижению структурных изменений, влияние на объемы финансирования, которое получает
«Каритас» должна быть признана национальными «Каритас» на предоставление услуг (финансовый
правительствами как авторитетный участник диалога. аспект); или благоприятные возможности для
Усилия «Каритас», направленные на то, чтобы иметь некоммерческих организаций по предоставлению
возможность принимать участие и быть услышанными определенных социальных услуг, которые ранее
в структурированных диалогах и консультациях, находились исключительно в ведении государственных
касающихся реформ в области социальной политики органов, что позволит «Каритас» инициировать новые
и их реализации, отражают политический аспект проекты и развить новые сферы предоставления услуг
правозащитной деятельности на государственном уровне (законодательный аспект).
(см. выше пункт 2.1 о трех аспектах правозащитной
деятельности на государственном уровне). И наоборот, возможность оказывать влияние на
процессы принятия решений относительно бюджета,
Проведение эффективных правозащитных касающегося социальных услуг (финансовый аспект),
мероприятий в поддержку нуждающихся может также может содействовать увеличению государственного
оказать косвенное влияние на законодательный и финансирования деятельности самой «Каритас» но может
финансовый аспекты правозащитной деятельности на также опосредованно расширить доступ к качественным
государственном уровне. В качестве примера, «Каритас» услугам для нуждающихся.
может выступать за создание новой нормативной базы,
Изучение примеров участия Каритас в укреплении отношений с правительствами 15Системы социального обеспечения в Европе
3. Системы
социального
обеспечения в Европе
Реалистичные возможности участия волонтерских организаций некоммерческого
сектора в структурированном диалоге с национальными правительствами по вопросам
разработки и реализации политики в значительной мере зависят от состояния системы
социального обеспечения в стране, а также от уровня существующих «благоприятных
условий», которые могли бы содействовать такому участию.
С целью определения необходимых шагов для укрепления отношений с правительствами
и обеспечения самодостаточности сети организациям «Каритас» чрезвычайно важно
глубокое понимание контекста национального социального обеспечения и роли,
которую играют организации гражданского общества (ОГО), религиозные организации и
поставщики социальных услуг.
Существуют определенные трудности в согласовании значения часто используемого
термина «социальные услуги» в европейском контексте, особенно когда речь идет о таких
разнообразных и многочисленных странах, как страны-члены Совета Европы. Иногда
такие термины, как социальные услуги, социальное обеспечение, социальная защита,
социальная помощь и социальная работа, используются взаимозаменяемо, так как имеют
близкое значение и относятся к одним и тем же услугам. Термин «персонализированные
социальные услуги» (ПСУ) используется в этой главе, чтобы сделать особый акцент на
персонализированных услугах, предназначенных для удовлетворения потребностей
отдельных пользователей, в отличие от социальных услуг, направленных на
удовлетворение нужд различных категорий групп населения.
16Системы социального обеспечения в Европе
Пять секторов предоставления «персонализированных социальных услуг»:
Неофициальный сектор:
социальная помощь, которая предоставляется бесплатно –необязательно
добровольно – членами семьи, друзьями, соседями или коллегами. Ее сложно
измерить в количественном выражении, однако она остается основным
источником социальной помощи во всех странах. В некоторых странах она
является официальным законодательным требованием, к примеру, семейный
уход за родителями пожилого возраста во Франции.
Некоммерческий сектор волонтеров:
диапазон предоставления услуг является значительным и включает в себя
следующих волонтеров: группы самопомощи, такие как общества анонимных
алкоголиков; крупные и мелкие НПО, использующие оплачиваемые и
неоплачиваемые ресурсы; волонтеры, которые работают в официальных
структурах и вне таковых. Организации «Каритас» относятся к этому сектору.
Государственный сектор:
включает в себя услуги, предоставляемые центральными, региональными
и местными органами власти. ПСУ могут предоставляться отдельными
учреждениями ПСУ и/или более крупными учреждениями, например,
здравоохранения, социального страхования, образования.
Коммерческий сектор:
его объемы и значение растут в некоторых странах, например, в
Великобритании. Иногда бывает сложно провести различие между
организациями в этом секторе и в некоммерческом секторе волонтеров.
Обычным критерием для отнесения к категории «коммерческого» является
использование годового профицита бюджета .
Благотворительный сектор:
включает в себя фонды и физических лиц, финансирующих услуги, проекты
и исследования, удовлетворяющие важнейшие социальные потребности,
которые в противном случае могли бы остаться без внимания. Хотя он пока не
растет в Европе, объем этого сектора увеличивается в других географических
регионах, особенно в США.
Изучение примеров участия Каритас в укреплении отношений с правительствами 17Системы социального обеспечения в Европе
Для лучшего понимания взаимосвязи между социальной политикой, предоставлением
социальных услуг и правозащитной деятельностью в социальной сфере в отдельно взятой
стране Европы важно принимать во внимание широкое разнообразие существующих в
Европе систем и режимов социального обеспечения, и то, как они развивались с течением
времени. В этой публикации проводится различие между следующими типами систем,
моделей и режимов социального обеспечения в Европе:
Классическая консервативная корпоратистская система «Бисмарка» встречается в
таких странах, как Австрия, Бельгия, Германия, Люксембург, Нидерланды, и в некоторых
нетипичных вариантах также во Франции.
Ее характерными признаками являются традиционная роль семьи; модель, закрепляющая
за мужчиной роль кормильца; и организация социального обеспечения как системы
страхования, которая охватывает кормильца и всю его семью. Право на социальные выплаты
основывается на взносах и на том, принадлежит ли застрахованное лицо к определенному
слою населения или профессиональной группе.
Система Бисмарка характеризуется следующими тремя моментами:
• Застрахованные лица являются сотрудниками или работают по найму.
• Финансирование осуществляется за счет взносов, в зависимости от уровня доходов.
• Подлежащие уплате взносы рассчитываются, исходя из размера заработной платы или
оклада.
Следовательно, главная цель модели Бисмарка – не перераспределение доходов, а
управление рисками: страхование от рисков всех, кто делает взносы. Каждый, кто вносит
плату, должен иметь возможность получить что-то от системы. Поэтому системы Бисмарка
универсальны (даже при установлении ограничений на сумму доходов, с которых платятся
взносы для последующего получения пособия).
Еще одной важной особенностью систем социального обеспечения по модели Бисмарка
является то, что гражданское общество участвует не только в управлении системой
(посредством профсоюзов и ассоциаций работодателей), но также и в организации ухода.
В частности, очень активно занимаются организацией учреждений по уходу религиозные
организации. Принцип субсидиарности особенно распространен в Германии и Нидерландах,
где услуги предоставляются, в основном, НПО: в Германии – относительно небольшим
количеством очень крупных и авторитетных НПО, в Нидерландах – многочисленными
НПО, которые зачастую являются церковными организациями. В Германии гражданское
общество обладает конституционным приоритетом в отношении создания и управления
учреждениями здравоохранения и социального обеспечения. Государство играет главную
роль в финансировании участвующих НПО. Семья также несет значительную основную
ответственность.
В классической либеральной системе «Бевериджа» преобладают слабые системы
социального страхования и сравнительно небольшие социальные выплаты. Ее характерными
признаками являются скромное страховое покрытие и национальная система медицинского
18Системы социального обеспечения в Европе
страхования, а также пособия на детей до окончания обучения. Типичными примерами
стран, в которых социальное обеспечение организовано по этим принципам, являются
Великобритания и Ирландия. Система названа в честь Уильяма Генри Бевериджа, который
в 1942 году представил Парламенту Великобритании комплексный отчет о социальной
политике. В отчете Бевериджа содержались конкретные предложения по созданию
комплексной системы социального страхования, подразумевающей интеграцию различных
форм социального страхования, создание комплексного первичного медицинского
обслуживания, включая страхование от несчастных случаев на производстве, введение
помощи семьям, поддержание высокого и стабильного уровня занятости, а также защиту от
массовой безработицы. Эти предложения легли в основу послевоенной британской системы
социального страхования.
Система Бевериджа отличается следующими характеристиками:
• Обеспечивает защиту всего населения (однако выплаты предоставляются при условии
наличия статуса легального проживания в стране).
• Финансируется, главным образом, из государственного бюджета.
• Предусматривает унифицированные единовременные взносы.
Страны, в которых системы социального обеспечения построены по модели Бевериджа, всё
больше отдаляются от традиционной схемы прямого предоставления услуг государством.
Вместо этого государство заключает контракты с поставщиками из других секторов и
ориентирует услуги на «проблемные случаи», наиболее зависимых потребителей услуг и
на лиц с ограниченными доходами. Коммерческие поставщики услуг, как и НПО, играют
всё более важную роль в системе. В этой модели применяется приватизация вследствие
привлечения коммерческих организаций, например, для ухода в специализированных
учреждениях за гражданами пожилого возраста .
Классическая социал-демократическая скандинавская система опирается на
руководящие принципы универсализма, социальных прав для всех и равенства. Типичными
представителями стран со скандинавской моделью социального обеспечения являются
Швеция, Дания, Норвегия, Финляндия и Исландия.
В скандинавской модели уделяется особое внимание максимальному участию в трудовой
деятельности, обеспечению равенства между мужчинами и женщинами, уравнительному
подходу и широкому диапазону пособий. Эта модель характеризуется значительной
степенью перераспределения доходов и либеральным применением экспансионистской
фискальной политики. Высокий уровень социальных выплат открыл доступ к системе не
только для малоимущих классов (как это произошло в системе Бевериджа), но и обеспечил
стимулы для средних классов и фермеров.
Эта модель основана на принципе универсализма, при этом услуги для таких групп, как
социально незащищенные дети, лица с ограниченными возможностями и граждане
пожилого возраста, легко доступны и оплачиваются из средств, получаемых от общего
налогообложения. Местные органы власти играют ключевую роль в предоставлении и
планировании персонализированных социальных услуг (ПСУ) при ограниченном участии
Изучение примеров участия Каритас в укреплении отношений с правительствами 19Системы социального обеспечения в Европе 3. Social welfare systems in Europe НПО и с минимальным вкладом со стороны коммерческих организаций. Эту модель хвалили за значительные преимущества для пользователей услуг, широкий диапазон и количество услуг, соблюдение принципа равных возможностей и большее внимание к правам пользователей, чем в других моделях. Однако эта скандинавская модель претерпела изменения за последние годы вследствие влияния экономических и политических факторов. Универсализм теперь принимается с меньшей готовностью и растущий сектор услуг НПО стал частью политики, направленной на развитие «плюрализма благосостояния» . В дополнение к трем основным моделям классических систем социального обеспечения, следует рассмотреть еще два типа этих систем, отражающих ситуации, в которых действуют организации «Каритас» в Европе: «Средиземноморская модель» (также известная как «Модель семейного ухода») в определенной мере ориентирована на континентальную модель Бисмарка, однако предусматривает менее щедрые пособия, при том что не все отрасли социального страхования в ней одинаково развиты. Следовательно, она создает большую нагрузку на семью в сфере обеспечения социального благополучия. К этой группе относятся системы социального обеспечения таких стран, как Италия, Испания, Португалия и Греция. Здесь предоставление услуг государством ограничено, и уделяется более пристальное внимание католической традиции ответственности семей за уход, с использованием услуг надежно зарекомендовавших себя НПО, таких как «Каритас» или Красный Крест. Более состоятельные люди, как правило, пользуются коммерческими услугами. В Италии отмечается более высокий уровень предложения государственных услуг и меньше услуг коммерческих поставщиков, чем в других странах, использующих настоящую модель. Эта модель подвергается сильной критике со стороны приверженцев феминизма, так как отводит женщинам роль лиц, осуществляющих уход, а также ограничивает доступ к услугам по уходу за детьми для матерей, которые желают вернуться на работу. Более того, права пользователей услуг недостаточно оформлены . 20
Системы социального обеспечения в Европе
Формирующиеся смешанные «Системы Центральной и Восточной Европы» возникли
в большой группе стран, политические и социальные системы которых подверглись
радикальным изменениям после падения Берлинской стены, исчезновения «железного
занавеса», распада Советского Союза и утраты его сферы влияния, начиная с 1989 года. Тем
временем, тринадцать из этих стран присоединились к Европейскому союзу с очевидными
результатами, другие в настоящее время являются кандидатами на вступление в ЕС, а третьи
имеют соглашение об ассоциации с ЕС или подпадают под действие Европейской политики
соседства.
Страны из этой последней группы очень неоднородны, но их объединяет то, что ни одна
из них не отдала полного предпочтения ни одной из существующих моделей социального
обеспечения. Вместо этого они остановились на некоем сочетании с использованием
различных компонентов нескольких описанных выше систем социального обеспечения. С
точки зрения систем социального обеспечения, которые приняты или находятся на стадии
разработки, можно выделить следующие «подгруппы»:
• Модель бывшего СССР – похожа на консервативную корпоратистскую модель
«Бисмарка» в части общего объема государственных расходов. Наибольшее различие
заключается в качестве жизни и уровне доверия к государственной системе. (Примеры:
Беларусь, Эстония, Латвия, Литва, Россия и Украина).
• Модель посткоммунистической Европы – отображает более высокое качество
жизни, чем в предыдущей модели, и более уравнительную систему. Эта модель также
представляет более умеренные уровни экономического роста и инфляции, чем в
странах, которые соотносятся с предыдущей моделью. (Примеры: Болгария, Хорватия,
Чешская Республика, Венгрия, Польша, Словакия и Словения).
• Модели социальных государств в процессе развития – используются в странах,
которые все еще находятся в процессе создания национальных социальных моделей.
Программы государственной помощи и показатели качества жизни ниже, чем в
ранее упомянутых группах. Высокий уровень детской смертности и низкая средняя
продолжительность жизни отражают сложную социальную обстановку в этих странах.
(Примеры: Албания, Армения, Босния и Герцеговина, Грузия, Молдова, Румыния и
Сербия).
Изучение примеров участия Каритас в укреплении отношений с правительствами 21Практические примеры правозащитной деятельности на государственном уровне
4. Практические
примеры
правозащитной
деятельности на
государственном
уровне
4.1. Введение к практическим примерам
В этой главе представлен по меньшей мере один практический пример успешной
правозащитной деятельности на государственном уровне, основанный на опыте
организаций-членов «Каритас».
В такой крупной и многообразной сети, как «Каритас Европа», с членскими организациями
в каждой европейской стране, можно было бы привести множество других примеров
успешного взаимодействия с национальными правительствами. Однако, из практических
соображений, это исследование было ограничено двенадцатью практическими
примерами из одиннадцати выбранных стран, которые демонстрируют многообразие
европейских моделей социального обеспечения и работающих в них организаций
«Каритас».
Для лучшего понимания концепции правозащитной деятельности на государственном
уровне двенадцать практических примеров были сгруппированы в подразделы по одному
из трех вышеупомянутых аспектов: законодательному, финансовому и политическому.
22Практические примеры правозащитной деятельности на государственном уровне
4.2. Правозащитная деятельность на государственном уровне в области
законодательства
4.2.1. Босния
и Герцеговина
продвижение
законодательства
об образовании для
взрослого населения
Этот практический пример подчеркивает преимущественно законодательный аспект
правозащитной деятельности на государственном уровне и то, как он может содействовать усилению
самодостаточности организации в долгосрочной перспективе.
Организация «Каритас Боснии и Герцеговины» в течение трех лет
вела стратегический диалог с Правительством о новых законах
об образовании для взрослого населения. Благодаря этому
успешному взаимодействию, «Каритас Боснии и Герцеговины»
удалось обеспечить возможности для «Каритас» по развитию
новых услуг в области образования для взрослого населения,
которые финансируются государством, администрациями
кантонов и местными органами власти в соответствии с новым
законодательством.
Изучение примеров участия Каритас в укреплении отношений с правительствами 23Практические примеры правозащитной деятельности на государственном уровне
Результаты правозащитной деятельности на Министерство по гражданским делам, которое охватывает
государственном уровне, достигнутые в этом все подразделения гражданского сектора: здравоохранение,
практическом примере социальную политику, образование, спорт, внутренние дела и
В течение трех лет (2014–2016 гг.) организацией «Каритас т. д. Его роль заключается, главным образом, в координации.
Боснии и Герцеговины» (БиГ) в сотрудничестве с «Каритас Законодательная деятельность практически никогда
Австрии» и при финансовой поддержке Правительства не инициируется на национальном уровне вследствие
Австрийской Республики был предпринят ряд конкретных раздробленности государства и других обязанностей на
мер. Чтобы обеспечить принятие в стране соответствующих правительственном уровне.
законов об образовании для взрослого населения, были
официально развернуты доступные программы обучения Сложность и политическая раздробленность Боснии
профессиям в социальной сфере в Боснии и Герцеговине. и Герцеговины являются огромным препятствием для
активной и эффективной правозащитной деятельности.
В настоящем практическом примере правозащитной Чтобы добиться изменений в конкретной области, такой как
деятельности на государственном уровне ключевым образование, необходимо было провести работу со всеми
достигнутым результатом является то, что законы об соответствующими министерствами на разных уровнях, то
образовании для взрослого населения на данный есть работать с 14 министерствами, чтобы достичь каких-то
момент действуют во всех десяти кантонах федерации и изменений.
в энтитете Республика Сербская. Все они приняли законы
и законодательные акты об образовании для взрослого Крайне сложной проблемой является преодоление
населения, которые детально регулируют эту область. Эти недостатка осведомленности ответственных
правовые акты являются юридическими предпосылками представителей ведомств (государственного
для реализации общедоступных программ образования для представителя и партнеров) в соответствующих
взрослого населения. областях. Например, понадобилось более двух лет активной
работы, чтобы помочь им понять такие ключевые понятия,
Процесс, с помощью которого были достигнуты как разница между образованием для взрослого населения
результаты правозащитной деятельности на и обучением на протяжении всей жизни, формальным и
государственном уровне неформальным образованием, семинарами и тренингами, и
Для борьбы с высоким уровнем безработицы в стране т. д.
«Каритас» уже в течение длительного времени осуществляет
мероприятия и профессиональную подготовку, которые В энтитете Республика Сербская законодательство в области
помогают найти работу людям, долго не имевшим образования для взрослого населения уже существовало,
возможности трудоустроиться, снижая таким образом однако его не было ни в одном из кантонов Федерации, как
уровень бедности. «Каритас Боснии и Герцеговины» считает не существовало и на национальном уровне. Организация
образование взрослых одним из основных инструментов «Каритас» вступила в диалог с правительствами десяти
снижения уровня бедности, вовлечения неимущих, различных кантонов, которые отличаются большим
предоставления им возможности повышения квалификации многообразием в том, что касается населения, сфер
и получения образования (по возможности, с дипломом интересов, господствующей религии и т. д. Таким образом,
государственного образца), а также создания более широких задача была крупномасштабной.
возможностей в области занятости.
Шаги и этапы, пройденные «Каритас»:
С политической точки зрения Босния и Герцеговина
разделена на два политических образования и один округ. • «Каритас» установила партнерство с Институтом
Одно из образований, Федерация Боснии и Герцеговины международного сотрудничества Немецкой ассоциации
(БиГ), в свою очередь разделено на десять кантонов. Система народных университетов (DVV International) , –
образования регулируется на кантональном уровне. организацией, которая оказывает всемирную поддержку
Соответствующего национального законодательства и исключительно в сфере образования взрослых. В
отдельного министерства образования на национальном прошлом DVV уже организовал большое количество
уровне не существует. Существует только национальное учебных программ для тренеров и смог добиться
24Практические примеры правозащитной деятельности на государственном уровне
внесения изменений в законы об образовании начальную квалификационную подготовку, за разработку
для взрослого населения в Республике Сербской. новых профессиональных учебных программ и за более
DVV обладал своими собственными средствами и качественную подготовку квалифицированных специалистов
ресурсами, которые могли поддержать процесс. к трудоустройству.
• «Каритас» и DVV International совместно создали Сложившаяся в стране политическая культура требует,
программу и получили финансовую поддержку для чтобы представители гражданского общества налаживали
соответствующего процесса. и развивали личные контакты с людьми, несущими
ответственность или оказывающими влияние на принятие
• Регулярные посещения каждого из десяти министерств политических решений, при помощи как официального, так и
образования кантонов проводились не реже двух раз неофициального подхода. Было очень непросто определить
в год. лиц, которые принимают ключевые решения на кантональном
уровне, чтобы целенаправленно выстраивать отношения
• Создание инициативной группы (состоящей из с ними в профессиональном и личном плане. Этот процесс
представителей десяти кантональных министерств осложняется тем, что выборы проводятся раз в два года.
и соответствующих НПО), осуществлявшей Таким образом, личные отношения, которые «Каритас»
взаимодействие раз в шесть месяцев (взаимный обмен выстроила вчера, могут внезапно оказаться неактуальными
и поддержка на уровне инициативной группы). завтра, потому что в результате выборов за одну ночь может
смениться все правительство кантона. Другим осложняющим
• Вклад в разработку законодательных актов путем фактором является необходимость учета культурных
предоставления текстов, организации консультаций и/ особенностей и различий. Кроме того, необходимо было
или общественных обсуждений. оказывать влияние на людей во многих разных кантонах,
что требовало значительного времени и средств на
• Поддержка министерств – этот шаг был важен для поездки, связанные с этой «неформальной лоббистской
создания и организации функционирования нового деятельностью». Это приводит к большим расходам, которые
сектора образования для взрослого населения финансовый отдел «Каритас» обычно не признает.
(техническая поддержка, офисные принадлежности,
компьютерная техника и т. д.).
• Организация совещаний и обучающих семинаров для
министерств.
• Организация ознакомительных поездок в Боснию и
Герцеговину, Австрию и Германию.
• Внедрение механизма совместных заседаний и
обмена информацией об образовании для взрослого
населения.
Организация «Каритас» продвигала образование для
взрослого населения как важный компонент борьбы
с бедностью, используя раздробленность системы
образования в БиГ в качестве аргумента, что, фактически,
подразумевало людей с профессиональной квалификацией,
для которых возможности найти предложения по
трудоустройству были ограничены или полностью
отсутствовали. «Каритас» выступала за то, чтобы люди
могли получить дополнительное образование или
Изучение примеров участия Каритас в укреплении отношений с правительствами 25Практические примеры правозащитной деятельности на государственном уровне
Необходимые меры, предпринимаемые в целях правозащитной деятельности
на государственном уровне
Внешние:
• Выбор правильного союзника в таких кампаниях имеет решающее значение.
Сочетание практического опыта, теоретических знаний и объединение
усилий местной («Каритас БиГ») и международной (DVV) организаций стали
отличными предпосылками для эффективной правозащитной деятельности на
государственном уровне.
• Были созданы возможности для проведения обсуждений между НПО и
государственными органами.
• Было организовано обучение для представителей государственных органов.
Внутренние:
• За этот процесс должен был отвечать человек (руководитель программы),
которому нужна была «свобода действий» на некоторых этапах установления
связей.
• Потребовалось совершить больше, чем обычно, поездок, ознакомительных
визитов, формальных и неформальных встреч, а также больше работать во
внеурочное время.
• Требовался особый бюджет, учитывая, что многие мероприятия проводились в
процессе неформальных встреч во внеурочное время (расходы на такие нужды
обычно не утверждаются в бюджете «Каритас»).
• Решающее значение имело финансирование со стороны руководства
«Каритас».
26Вы также можете почитать
