Эффективное государственное управление в неспокойное время: Что для этого требуется?

Эффективное государственное управление в
          неспокойное время:
       Что для этого требуется?

                 Д‐р Скотт А. Фритцен
           Вице‐декан и адъюнкт‐профессор
   Школа государственной политики имени Ли Куан Ю
        Национальный университет Сингапура
                       Март 2011г.
                  fritzen@nus.edu.sg

Три основные задачи государственного
   управления в неспокойное время
Пункт 1:

«Правительство» движется к
 «управлению»

http://www.gapminder.org/downloads/flash‐presentations/income‐distribution‐2003/

Индекс человеческого развития

     Высокий

      ИЧР

     Низкий

     Меньше демократии          Балл демократии   Больше демократии

Меняющийся пейзаж
                     ГОСУДАРСТВО                НАСЕЛЕНИЕ             ЧАСТНЫЙ

Междунар.    Деце
             нтрал
             изаци
Националь.   я
                      (типичная нац.
                      программа)              Обычная задача реализации
                                                  главных программ

Промежуто-
чный
Местный                                          (типичная
                Партнерство                   программа НПО)
                государственного и частного
                сектора

Пункт 2:

«Правительство» важно больше
 чем когда‐либо…
              …но нам надо думать
 по‐новому о важных возможностях.

«Стратегический треугольник»
   потенциала управления,
 необходимого в новой среде
                    Аналитический потенциал:

      Эффективная   Постоянное сканирование
      разработка    среды
      политики
                    Определение проблемы и
                    назначение приоритетов

                    «Выработка политики на
                    основе доказательств» -
                    продумывать наперед,
                    думать в разных
                    направлениях и еще раз
                    подумать

                    «Выберите важные
                    проблемы и выясните что
                    может их решить»

Политический потенциал:

Получить поддержку от
заинтересованных сторон

Получить разрешение на
дальнейшие действия на
высоком уровне

Привлечь общественность и
                             Эффективная
неправительственных
                             поддержка
участников
                             заинтересованных
Оказывать поддержку до       сторон
тех пор, пока не добьетесь
своего

Управлять
конфликтующими
мнениями и требованиями

Операционный потенциал:

              Создание эффективных
              организаций – хорошая
              структура, хорошее
              «железо» (инфраструктура,
              оборудование) и хорошие
              «программы» (люди,
              культура, мотивация),
              хорошее лидерство

              Реализация в сетях:
              эффективная мобилизация
              и использование ресурсов
Эффективная   во всех секторах и
реализация    организациях

              Может потребоваться
              создание нового потенциала
              для решения новых
              проблем

              Осуществление корректировок
              курса

Самая сложная задача:
   Держать под контролем все три пункта

                      Эффективная
                      разработка политики

Цель:
Расширить
зону            Сильная       Эффективная
перекрытия      поддержка     реализация
                заинтересованных
                сторон

(подумайте, что произойдет, если вы
                 промахнетесь)

Пример 1: США в период после холодной войны

Пример 2: Направление децентрализации в государственном
  управлении

Пример 2: Направления
            децентрализации
• Традиционный взгляд: Всемирный банк
  (см.следующий слайд)
• Но…
  – Многочисленные идеологии: какую проблему вы
    пытаетесь решить? Раздутое правительство?
    Неэффективность? Слабое реагирование на различные
    местные нужды? Слабое участие граждан?
  – Неравномерная поддержка…центр может заявить, что он
    хотел децентрализации, но что это значит на самом деле?
  – Неравный потенциал реализации, включая центральный
    уровень
• Ожидайте колебания, а не однонаправленного
  процесса

Из статьи Восточно‐азиатские страны
  децентрализируются (Всемирный банк,
         Oxford University Press, 2005)

«…основным вопросом уже не является
 вопрос, стоит ли децентрализоваться.
 Вопрос в том, как лучше всего
 сформировать межправительственные
 структуры…для достижения оптимальных
 результатов. […] Хотя децентрализация в
 Восточной Азии запоздала в этой части
 света, теперь она там есть и должна
 остаться.»

Пункт 3:

Культивирование систем и лидеров
 в новом государственном секторе
 – это то, что понадобится для
 эффективности …

Аналитическая роль:

                   Системы: «Разработка
                   политики на основе
Разработка политикидоказательств»

                  Люди: Воображение, сердце
                  и анализ (особенно того,
                  как перейти от вклада к
                  воздействию)

Широкий кругозор: продумать модель воздействия
                               ВОЗДЕЙСТВИЕ

             внешние факторы
                                 СЛЕДСТВИЯ
                                                   Правильность
                                                   дизайна                  Устойчивость
             внешние факторы
                                                                            (воздействие)

                                 ПРОДУКТЫ
             внешние факторы

                                 РЕАЛИЗАЦИЯ
                                                   Эффективность
            внешние факторы

                                  РЕСУРСЫ                                     Устойчивость
                                                            Действенность     (операционная)

    Изучение среды,
 выявление стоимости,
   диагностирование
       проблемы                     МИССИЯ

                               ДИЗАЙН. СТРАТЕГИЯ

                   ПОДДЕРЖКА
                                                       ПОТЕНЦИАЛ

Мобилизация поддержки:

Система: Ослабление и
направление конфликта

Лидеры: Создание
поддержки внутри и вне
                             Поддержка
организации, вертикально и   заинтересованных
горизонтально                сторон

Официально‐уполномоченная
среда

     Участники сети во всех
     секторах, министерствах и на всех
     уровнях правительства

Операционный потенциал:

              Системы: Межсекторальное
              сотрудничество,
              формирование бюджета,
              мониторинг, и т.д.

Эффективная   Лидеры: Поддерживать
реализация    изменения, развивать
              глубокое понимание
               реализации

Вопросы к тайскому практическому
             примеру
а) Каковы – или какими должны быть – цели проекта?
   Есть ли какие‐то противоречия или напряженность
   между различными целями?
б) Чья поддержка необходима проекту, чтобы достичь
   успеха? Разные ли у них интересы?
в) Какие полномочия/возможности необходимы, чтобы
   успешно реализовать программу? Присутствуют ли
   эти полномочия в системе в достаточной мере в
   настоящее время?
Каждому: Предположите, что вы ответственны за
   управление программой на национальном уровне –
   дайте две основные рекомендации для ее
   улучшения.

Эффективное государственное
  управление в неспокойное время
  Часть 2: инновации и управление
            изменениями

Задача эффективности работы между
организациями и через международные
  границы при внедрении инноваций

Обзор
• Практический пример Государственному и
  частному партнерству: Улучшение жизненных и
  жилищных условий жителей трущоб города
  Мумбаи
• Анализ проблем координации между
  организациями, разными секторами, и даже
  между государствами.
• Основа для действий: что нужно, и чего не нужно
  делать при управлении изменениями.

Вопросы об инновациях:
• Каковы характеристики инноваций? Почему
  происходят инновации?
• Бывают ли случаи неудачных инноваций?
  Почему?
• Каковы особые трудности переноса инноваций из
  одной страны в другую?
• Бывают ли случаи упущенных возможностей для
  инноваций? Почему, или почему нет?

Ключевые аспекты инноваций:
• “Изменения, которые следует признавать,
  как инновации, должны быть… новыми для
  организации, достаточно крупными,
  достаточно общими и достаточно
  продолжительными, чтобы заметно
  повлиять на работу или характер
  организации” (Марк Мур и др., 1997, стр.
  276)

Инновация по сравнению с улучшением
больше
         Улучшение без        Инновация и
         инновации (методы    улучшение
         постоянного
         улучшения, и т.д.)
УЛУЧШЕ
НИЕ      Отсутствие улучше-   Инновация без
         ний и инноваций:     улучшения:
         Стабильная среда,    нежелательные
                              изменения, потеря
         организационная      производительности,
         инерция              неудачно, но с пользой,
                              или совсем бесполезно
меньш
                              …
                        ИННОВАЦИЯ
е                                             больше

Обзор: ‘стратегический треугольник’ ролей
     при управлении изменениями

                       Роль “предприниматель +
          Разработка   аналитик”:
          политики
                       Выявление новых
                       потребностей и новых
                       возможностей для создания
                       стоимости

Роль активиста:

Получение полномочий на
реализацию, определение
источников финансовой и
управленческой поддержки,
привлечение помощи
                            Поддержка
различных
заинтересованных сторон,
управление таким образом,
чтобы избежать
сопротивления

Роль менеджера:

             Развитие организационного
             потенциала, необходимого
             для реализации программы
             – человеческого,
             инфраструктурного , а
Потенциал    также организационной
реализации   структуры и рабочих
             процессов

             Осуществление
             корректировок курса

Трудность задачи стратегического
             управления:
Охвата одной или двух областей недостаточно.

                         Разработка политики

Цель:
расширить
зону            Поддержка     Реализация
перекрытия

Задача особой важности: координация

• Развитие, совместное использование и
  мобилизация поддержки для
  предполагаемых изменений в
  значительной мере зависит от
  мобилизации поддержки со стороны
  основных игроков, и координации через
  разнообразные виды организационных
  границ, и – все больше – через границы
  секторов.

Новые обстоятельства при инновациях в управлении
    повышают сложность задач координации

                     ГОСУДАРСТ-           НАСЕЛЕНИЕ           ЧАСТНЫЙ
                      ВЕННЫЙ
Между-
народный

Националь-   Де-        (типичная
ный          цент-
                     национальная
             рали-
                      программа)          Типичная задача
             за-                      координации для крупных
Промежу-     ция
точный                                       программ

Местный                                 (типичная программа
                                               НПО)

                        Государственно-частное партнерство

Обстоятельства задач по
                координации
• Внутри организации или межорганизационная? (второе является
более трудным)
• В рамках одного правительственного органа, или по вертикали,
между уровнями правительства (второе является более трудным)
• В пределах некоммерческого сектора, или включает партнерство с
группами граждан, государственным или частным сектором? (второе
является более трудным)
• В отношении производства согласованного товара, или требуются
переговоры относительно целей всего мероприятия? (второе
является более трудным)

Решение появляющихся проблем или внедрение инновационных
решений всегда имеет тенденцию увеличивать количество
действующих лиц и участвующих секторов – дополнительные
возможности, но и дополнительные трудности.

Решение проблем межведомственной
              координации
• Почему так трудно организовать
  межведомственное сотрудничество?
  – Разные организационные интересы
  – Разные организационные культуры
  – Отсутствие консенсуса относительно того, что
    следует сделать
  – “Транзакционные издержки” – связь,
    командировки
  – Конкурирующие приоритеты
  – Централизация внутри организаций, медленные
    процессы принятия решений, многочисленные
    запрещающие положения

Потенциал сети, как критическое ограничение в межсекторной /
       межведомственной обстановке при внедрении инноваций

Типы                                         Препятствия для координации
координации
                    Угроза автономии            Отсутствие консенсуса             Вертикально-
                                                     по задачам                  горизонтальные
                                                                                   конфликты
Совместное                Низкое                   Среднее-высокое                   Среднее
использование       (Обмен планами по          (Может потребовать сбора      (Национальные и местные
информации       секторам и информацией,       многих типов информации,      игроки могут иметь сильно
                как первый логический шаг)        которая обычно не         отличающиеся возможности
                                                      собирается)            создавать и обмениваться
                                                                                   информацией)
Совместное           Среднее-высокое                    Среднее                       Среднее
использование       (Частое нежелание           (Трудности в достижении      (Сложность мобилизации
ресурсов           ведомств объединять           согласия относительно           межведомственных
                 ресурсы для достижения         объединенных средств и        ресурсов, в особенности
                целей, находящихся далеко              ресурсов)                 если есть большие
                       за пределами                                               разрывы между
                 традиционного мандата)                                        потенциалами местных
                                                                                  органов власти)
Совместная                Высокое                        Высокое                      Высокое
реализация      (Гармонизация стандартных         (Совместные действия       (Совместная реализация
                   процедур в сочетании с       требуют высокой степени          требует хорошей
                  совместным выделением        согласия, а при отсутствии   способности согласовывать
                      ресурсов требует              согласия зависят от           работу сети, и
                 совместного оперативного      иерархического авторитета       адаптируемости, что
                         контроля)               – редкий ресурс – чтобы    нелегко в условиях высокой
                                                   принудить к участию)        взаимозависимости)

Пример Мумбай
• Ниже приводится пример из практики: проанализируйте
  факторы приводящие к очевидному провалу, попытки
  улучшения жилищных условий трущоб города Мумбай
  неправительственной организацией ОЗРРЦ.
– Определите основных действующих лиц, и укажите какая
  у них мотивация, культурные особенности и ресурсный
  потенциал?
– Что является преградой для успешного сотрудничества
  партнеров в решении поставленных задач?
Как Шейла Пател должна поступить в
  данном случае (в конце ПОО)?
  Подготовьте ваши рекомендации для
  обсуждения в классе.

Анализ заинтересованных сторон
            как основа
• Анализ заинтересованных сторон:
  – Выявить соответствующих участников
  – Оценить мотивацию, убеждения, интерес к проблеме
  – Оценить ресурсы, влияние
• Выявить последствия
  – Какая поддержка/сотрудничество мне необходима?
  – Каковы препятствия для получения поддержки?
  – Есть ли «область сотрудничества», которая достижима?
    Какими ресурсами я располагаю для влияния на
    заинтересованных сторон?

Измерения лидерства: Матрица лидерства
                  при реализации
больше
              Прояснить видение и       Использовать
              цели: пилотная            суждение: тщательная
              реализация, обучение,     подготовка, начало,
              вовлечение заинтер.       быстрые импульсы
Степень       сторон, просвещение       действий
неразбе-
рихи,
              Начинать действовать:     Урегулировать
связанной с   просто выполнить          расхождения:
проектом                                переговоры, подобрать
                                        стимулы, создать
                                        альянсы,
                                        воспользоваться
                                        властью
меньше                  Степень конфликта,
                        связанного с проектом            больше

Управление изменениями: самый трудный
      вызов для лидерства при внедрении
                  инноваций

•“Нет более трудного дела, более опасного при его
выполнении, или более неопределенного в случае
его успеха, чем взять на себя руководство
введением нового порядка вещей. Потому что
врагами новатора будут все те, кому жилось
хорошо при старых условиях, а безразличными
сторонниками – те, кто, возможно, будет хорошо
жить при новых.” (Н. Маккиавелли, из Принца)

Управление изменениями при управлении
               заинтересованными сторонами

                                          ОЖИДАЕМЫЕ ВЫГОДЫ

Способность    =   Неудовлетворенность + Видение + представление об осуществимых первых шагах >
продвигать изменения
                        (Инерция + Сопротивление)

                             НАЧАЛЬНЫЕ ИЗДЕРЖКИ

Проблемы управления изменениями: 8
    фатальных ошибок, которые следует избегать
• Отсутствие ясного видения
• Недостаточное ощущение неотложности
• Не создана достаточно властная ведущая коалиция
• 10‐кратное "недоинформирование" о видении
• Не устранены препятствия к новому видению в структуре
  и системах организации
• Отсутствие систематического планирования и реализации
  быстрых результатов
• Преждевременное объявление о победе
• Изменения не закреплены в корпоративной культуре

Адаптировано из: Джон Коттер (1996) Руководство
  изменениями (Harvard Business School Press)

Как вы можете использовать
  стратегический треугольник, чтобы
     стать лучшим менеджером?
• Необходимо вновь обдумать, что мы делаем в
  изменяющейся среде: выберите важные проблемы,
  выясните, что вам потребуется для их решения
• Оцените выполнимость предложенных реформ
• Необходимо получить поддержку заинтересованных
  сторон – вы не можете сделать этого сами
• Следует создать сильные организации и сети
• Помогает вам ежедневно распределять ваше
  внимание
• Помогает вам оценить ваши сильные и слабые
  стороны как менеджеров
                                     Star Trek TOS - Charlie X vs. Spock.flv

Захватите уроки домой: сложности личного
                 лидерства
• В конечном счете, эффективное лидерство
  будет зависеть от изменений в ваших
  собственных позициях и поведении.
• В чем вы усматриваете свои сильные и
  слабые стороны с точки зрения
  стратегического треугольника? Как вы
  можете укрепить свои сильные стороны и
  преодолеть или обойти слабые стороны?

Спасибо!
• Для меня было большим удовольствием
  обсуждать эти важные вопросы с вами.
• Если вам потребуется дополнительная
  информация, или если я смогу быть
  полезным для вас в будущем, вы всегда
  можете связаться со мной по адресу
  fritzen@nus.edu.sg.