Система правоохранительных органов: практика функционирования, основные проблемы - Шклярук Мария, научный сотрудник Института проблем ...

Страница создана Бахыт Селиванов
 
ПРОДОЛЖИТЬ ЧТЕНИЕ
Система правоохранительных органов: практика функционирования, основные проблемы - Шклярук Мария, научный сотрудник Института проблем ...
Система правоохранительных
            органов:
  практика функционирования,
      основные проблемы
Шклярук Мария, научный сотрудник Института
проблем правоприменения при Европейском
     университете в Санкт-Петербурге
Система правоохранительных органов: практика функционирования, основные проблемы - Шклярук Мария, научный сотрудник Института проблем ...
Исследования
•   Основными сферами исследований ИПП являются: взаимовлияние права и общества;
    практики судебного принятия решений; практики правоприменения в государственном
    аппарате; исполнение и превышение судебных полномочий; юридическая культура и
    профессиональная этика.
                           Выработка практических рекомендаций
•   ИПП стремится обеспечить объективной информацией по перечисленным проблемам, как
    людей, принимающих решения, так и российское общество в целом. Информация собирается
    в ходе профессиональных исследований и анализа сложившейся ситуации, участия в
    публичных дебатах и взаимодействия со всеми заинтересованными сторонами. Тематика
    исследовательских проектов ИПП разработана с расчетом на широкий общественный
    резонанс. ИПП является активным участником общественной дискуссии по различным
    аспектам правоприменения.
                                Участие в публичной дискуссии
•   ИПП активно участвует в публичных дебатах по вопросам правоприменения.
•   Исследования ИПП используются Конституционным судом РФ, Высшим арбитражным судом.
•   Основными площадками публичных дискуссий по результатам исследований ИПП являются
    газета "Ведомости", деловой портал slon.ru, юридический портал pravo.ru, портал Полит.ру.

                                                                                            2
Проекты ИПП
• Открытость правосудия
• Как принимают решения Российские судьи?
• Судьи как профессиональное сообщество:
  система ценностей и нормативная культура
• Траектория уголовного дела
• Реформирование МВД
• Практика защиты прав собственности
• Правила игры для российского бизнеса
• Сравнительные исследования правовых
  институтов

                                             3
• При поддержке                       • Научный руководитель:
  фонда Кудрина                         – Вадим Волков
  по поддержке                        • Авторы
  гражданских                           –   Элла Панеях
  инициатив                             –   Вадим Волков
                                        –   Кирилл Титаев
                                        –   Мария Шклярук
  Исследование вошло в список 12-ти
   самых интересных экономических       –   Михаил Поздняков
  исследований о России в 2012 году     –   Арина Дмитриева
                                        –   Ирина Четверикова
   (по версии экспертного портала
      Высшей школы экономики            –   Иван Григорьев
            www.opec.ru)                –   Екатерина Моисеева
                                                                 4
Основные темы
• Российская полиция на фоне мировых
  полицейских сил
• Структуры, задействованные в
  правоохранительной деятельности России
• Общие системные проблемы
  правоохранительных структур
• Внутренние системы стимулов и их
  негативные эффекты
• Траектория типового уголовного дела

                                           5
Ресурсы: численность
        Беларусь                                                                                               813,4
          Россия                                                                     547,3
         Испания                                                                505,8
          Греция                                                        453,0
       Казахстан                                                       444,1
          Сербия                                                       441,1
           Чехия                                                    415,3
          Италия                                                   411,2
       Болгария                                                   405,0
         Украина                                                391,3
        Франция                                                379,0
         Бельгия                                              370,7
         Венгрия                                         333,8
           Литва                                        327,1
         Австрия                                      318,6
          Латвия                                      314,6
  Южная Африка                                       307,1
       Германия                                     299,7
       Бразилия                                   281,9
 Великобритания                                 271,6
       Словакия                                 267,9
         Польша                                259,5
         Нигерия                              251,1
         Эстония                            237,5
            США                            230,3
    Нидерланды                            221,4
         Швеция                         206,8
          Грузия                       200,5
           Дания                      196,9
       Норвегия                  159,2
     Финляндия                   156,0
                                                                                                       6
                   0,0   100,0    200,0        300,0        400,0        500,0         600,0   700,0   800,0
Расходы на безопасность
      Полиция    Пожарная безопасность                     Судебная система                  Система исполнения наказания                Науки и   Другое

      Болгария                                  1,5                                               0,3 0,00,20,0                    1,1

        Россия                                           1,8                                                     0,4         0,1   0,3   0,1
                                                                                                                                           0,0

         Чехия                           1,3                                         0,3                0,4          0,2 0,0 0,2

Великобритания                           1,3                                        0,2             0,5                 0,3 0,0
                                                                                                                             0,0

       Эстония                         1,1                                   0,3           0,2         0,2 0,0         0,4

      Испания                                1,4                                     0,1          0,4           0,20,0
                                                                                                                   0,0

        Латвия                     1,1                                 0,2            0,4              0,20,00,2

        Италия                          1,3                                   0,2           0,4           0,2 0,0

       Польша                    0,9                            0,3                   0,6                 0,20,0

         Литва              0,8                          0,3            0,3          0,2 0,0        0,4

        Греция                         1,2                                    0,3                0,4          0,1
                                                                                                               0,0

   Нидерланды                0,8                          0,3            0,3                0,4        0,00,2

     Германия                0,8                          0,3                 0,5           0,10,0
                                                                                                 0,1

      Беларусь                         1,1                                0,2       0,2 0,20,0

       Австрия               0,8                          0,2          0,3          0,10,0
                                                                                         0,1

       Швеция              0,7                     0,2          0,3           0,2 0,0

    Финляндия         0,5                    0,3           0,2        0,10,00,1

        Дания          0,6                   0,1 0,2            0,20,0

      Норвегия       0,5               0,2     0,2 0,10,0
                                                      0,0
                                                                                                                                                            7
Модели численности /финансирования

                                8
Результативность полиций
Модель          Количество     Количество      Количество        Количество
                зарегистрирова заключенных     убийств на 100    краж
                нных           на 100 000      000
                преступлений
                на 100 000
Модель 1              7429,57          81,61               ,95          2544,5
(Северные
страны и США)

Модель 2              1845,90         497,18              8,55            843,9
(РФ, РБ)
Модель 3              3307,75         175,53              1,55           1011,3
(Южно- и
восточно-
европейские
страны)
Модель 4              7769,73         150,80              1,20          6165,1
(Британия)

                                                                              9
Отрицательные эффекты для общества, существующие в настоящее время

- Незаконные методы расследования

- Фабрикация уголовных и административных дел, угрожающая практически
любому гражданину, но особенно задевающая социально незащищенные
группы, молодежь, социально активных граждан, предпринимателей.

- Вымогательство взяток сотрудниками правоохранительных органов,
связанное не только с экономическими потерями и безнаказанностью для
реальных нарушителей, но и с физическим насилием в процессе.

- Массовое использование предварительного заключения с пыточными
условиями в СИЗО в качестве метода давления на подозреваемых, вина
которых не доказана.

- Использование правоохранительных органов в коммерческих конфликтах,
административное рейдерство, подрывающее права собственности и
негативно влияющее на бизнес-климат, и в конечном итоге подрывающее
экономическое благосостояние всего общества.
Преступления «привилегированных»
                        Топ - 10

 116 (побои)                               13.05 %
 159 (мошенничество)                       9.53 %
 158 (кража)                               5.20 %
 130 (оскорбление)                         4.25 %
 115 (причинение легкого вреда здоровью)   4.04 %
 264 (нарушение ПДД)                       3.62 %
 290 (взятка)                              3.61 %
 228 (наркотики)                           3.52 %
 199 (налоги)                              3.40 %
 160 (растрата)                            3.39 %

                                                     11
Уровни, влияющие на траекторию уголовного
                    дела:
 • Общее понимание уголовного преследования, как функции
   государства, и признание принципа – «наказание только после
   соблюдения процедуры/суда»
 • Система уголовного преследования, закрепленная в
   национальном законодательстве.
 • Органы, созданные в стране, для осуществления уголовного
   преследования.
 • Организационная структура внутри этих органов.
 • Система оценок работы и мотивации, созданные в
   организации
 • Организационная/корпоративная культура
 • Люди – кадровый состав, откуда пришли, какие ценности есть,
   как высок профессионализм.
 • Социальные практики при расследовании УД.

«Преступление»                                             Приговор
                 Фактическая «траектория» уголовных дел
                                                                 12
Принцип уголовного преследования в
                          России
  -Сосредоточенность процесса доказывания (сбора доказательств)
  на этапе предварительного следствия.

  -«Фильтр», проистекающий из норм УПК и нацеленный на
  отсеивание уголовных дел, по которым возможно постановление
  оправдательного приговора.                  «фильтр»
                                  следствие                              суд

        1           2         3                      4             5             6

               полиция                                        прокуратура
1. – преступление        3. - появление лица,           5. – направление в суд,

            2. – возбуждение УД          4. - обвинительное заключение 6. - приговор.
«Идеальный УПК»
•   «Фильтр 1» - совокупность норм УПК РФ предусматривающих обязанность органов
    дознания и следствия зарегистрировать сообщения о преступления, провести по ним
    проверку и принять решение о возбуждении уголовного дела, в случае если есть
    достаточные основания предполагать, что совершено преступление. В этом случае
    отсекаются сообщения о том, что в уверенностью не является преступлением,
    одновременно возбуждение уголовного дела возможно и для последующего
    расследования ситуации, когда возможно совершено преступление.
•   «Фильтр 2» - совокупность норм УПК РФ, предусматривающих, что в ходе следствия
    следователь (дознаватель) должен прекратить уголовное дело, если установлено, что
    отсутствует состав преступления или событий (то есть факт преступления не
    подтвердился), а также уголовное преследование в отношении лица, если в его
    действиях отсутствует состав преступления, если установлено, что он непричастен к
    деянию, и при недоказанности его вины (в этом случае, факт преступления имел место,
    но лицо в нем подозреваемое или не совершало преступление, или факт его
    причастности доказать невозможно). В этом случае компенсируются ошибки
    следователей, когда имелись основания подозревать кого-либо в совершении
    преступления, но в последствии, выяснилось, что преступление совершенно иным
    лицом.

                                                                                     14
«Идеальный УПК» 2
•   «Фильтр 3» - совокупность норм УПК, предусматривающих, что обоснованность
    привлечения к уголовной ответственности и достаточность доказательств для
    рассмотрения дела судом (и вынесения обвинительного приговора) проверяется
    прокурором после окончания предварительного следствия. Прокурор, выступая
    надзирающим органом для следствия, на этом этапе, может выявить ошибки следствия
    и не согласиться с направлением уголовного дела в суд, что потребует от следователей
    или поиска новых доказательств или прекращения уголовного дела или преследования.
•   «Фильтр 4» - совокупность норм УПК РФ, позволяющих суду рассматривая уголовное
    дело в суде внести оправдательный приговор, в случае если суд, оценивая
    доказательства представленные стороной обвинения (и стороной защиты, если они
    имеются) посчитает виновность лица недоказанной.
•   «Фильтр 5» - совокупность норм УПК РФ, позволяющих судам вышестоящих инстанций
    изменять или отменять приговор нижестоящих инстанций в связи с фактическими или
    процессуальными нарушениями.

    Таким образом, система органов, отвечающих за исполнение функции государства по
уголовному преследованию, должна обеспечивать функционирование названных фильтров
    для соблюдения прав лиц, подвергнутых уголовному преследованию, одновременно
   эффективно осуществляя функции раскрытия преступлений, привлечения и наказания
                           виновных, защиты прав потерпевших.

                                                                                      15
Стадии следствия и сроки
Повод для возбуждения
уголовного дела                          Направление
(ст. 141 УПК РФ)                         уголовного дела с
                                         обвинительным
                                         заключением              Направление
                                         прокурору                уголовного дела
                    Возбуждение                                   в суд
                    уголовного дела

 От 3 до 30                  Предварительное
   суток                        следствие

            Досудебное производство (Часть 2 УПК )

                                2 месяца
                               12 месяцев                    24 дня содержания под стражей
 Проверка
 материала в          3 часа                                   10 суток
 порядке ст. 144-        24 часа
 145 УПК РФ
                              48 часов

                     до протокола
                                      до допроса до ареста судом
Следственные органы в России
                            (Подследственность - ст. 151 УПК РФ)

Следственный комитет (СК РФ)                                 Прокуратура
(раньше – часть прокуратуры)
-   Убийства, изнасилования, преступления против   С 2011 года – только надзорные
    конституционных прав граждан, коррупция, а     функции.
    также любые преступления – по поручения        В рамках надзора за следствием
    прокурора)
                                                   – полномочия давать указания органам
Следственные органы МВД РФ                         предварительного следствия
 (СО при ОВД, СУ при УВД, ГСУ)                     - изучать материалы уголовного дела
                                                   - Согласовывать обвинительное
(кражи, мошенничества, разбои,                         заключение
насильственные преступления не                     Поддержание обвинения в суде
повлекшие смерть, экономические
преступления и много другое)
Следователи ФСБ России
(терроризм, шпионаж)
                                                        ОРД (как оперативное
                                                    сопровождение уголовных дел)
Следователи Госнаркоконтроля
                                                   Полиция (в составе МВД РФ)
(незаконный оборот наркотиков)
                                                   ФСБ

                                                   Госнаркоконтроль
Организационные структуры
                   Расследование
Регистрация                                  Следствие              Суд
                   до вобуждения
  фактов

                                                       Прокурор
 Надзор за деят.     Надзор за
    полиции            ОРД         Надзор за следствием

              Помощники по надзору за следствием и ОРД            Гособвинитель

          ОВД
                                                                                  Суд
 Общее начальство, общая                  Следственный
       отчетность                             орган
  Дежурная                               Организационно
    часть                                отделен от ОВД
 (заявления
  граждан)

                                                                           Судья
 участковые        оперативн
                                         Следователь
                      ики
                   оперативн
                      ики

    ППС

 оперативни
     ки

                                                                                        18
Общие проблемы организационных
           структур
• Централизация и совпадение зон
  ответственности (прокурор, СК, ОВД )
• Конфликт территориальной и штабной
  организации (линейно-территориальный
  принцип)
• Высокая численность управленческого
  аппарата
• Дефицит внешнего контроля и обратной связи
• Избыточность бюрократических процедур
• Системы оценки и управления, базирующиеся
  на статистических показателях

                                           19
СК, 2009 год

Излишний управленческий аппарат                                                               следователи

                                                                                                 45%                                 остальные
                                                                                                                                           55%
             «Штаб»                 - управленческие  структуры
                                          Децентрализация полиции                                                         Охрана
                                                                                                                       общественного    Борьба с
                                                                                                                          порядка    преступностью
                              Борьба с                        «Убийства»,
                        преступностью                   экономические п/я,                                                     Аналитика
   Борьба с Подотчетность:иПрезидент
                             охрана  РФ общ.                   коррупция,
 наркотиками                   порядка Подотчетность: губернатор и
                                                         должностные    лица
                                          законодательное собрание субъекта
                                                                                 Подотчетность: глава муниципалитета
ФСКН          ФЕДЕРАЛЬНАЯ
                ПОЛИЦИЯ
                                МВД                                           СКи муниципальное собрание

                                                                                                              ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ

                              «Штаб»             «Штаб»
                              РЕГИОНАЛЬНАЯ
                                 ПОЛИЦИЯ

                                                                                                   УРОВЕНЬ СУБЪЕКТА ФЕДЕРАЦИИ

                                                 «Штаб»
                                                МУНИЦИПАЛЬНАЯ
                                                   ПОЛИЦИЯ

                                                                                                                   РАЙОННЫЙ УРОВЕНЬ
Линейно-территориальный принцип

                              21
Следственные органы МВД

                          22
Эффекты от «забюрократизированности»
•   Во-первых, значительное количество сотрудников оказывается занято непродуктивной
    деятельностью. По нашим оценкам, например, в сфере «руководства и организации работы»
    по линии УУП работает примерно столько же людей, сколько занимает должности собственно
    участковых в территориальных подразделениях. То есть административный аппарат в этой
    сфере можно смело сокращать в 2–3 раза, никак не трогая самих участковых.
•   Во-вторых, в системе практически исчезают различия между действительно важными
    событиями и имитацией деятельности, неадекватной тратой времени. Если за рабочий
    месяц сотрудник отправляет «наверх» до 60 документов, то навык работы с серьезными
    запросами утрачивается полностью — все отправленные документы будут одинаково
    фальсифицированными.
•   В-третьих, на уровне высшего руководства МВД утрачивает внутренний контроль и
    способность различать фальсификацию и реальную работу. Если за год получено 10 000
    отчетов о том, что в регионе (во всех подразделениях) проведено более 10 000 однотипных
    мероприятий (оперативных совещаний) по всем возможным темам, то понять, над чем
    реально работали подчиненные, совершенно невозможно.
•   Наконец, в-четвертых, нормальный низовой руководитель и его заместитель (при наличии
    такового) практически все время заняты производством отчетности (да еще и постоянно
    требуют ее с подчиненных). В результате времени на содержательное руководство у них
    попросту не остается. В этой ситуации «хорошим» для руководства оказывается
    руководитель, который вовремя сдал все документы, а не тот, который организовал работу
    и контроль на месте. Результаты содержательной деятельности на местах имеют
    долгосрочный эффект, а опоздание с подачей отчетности создает сбой в создании
    собственной отчетности руководителя и чревато проблемами с его собственным начальством.
Системы оценки
• Валовые показатели
• Неизбежный рост валовых показателей
• Структура отрицательных показателей
• Показатели-сроки, лимитирующие
  проведение тех или иных работ
• Конфликт систем оценки между
  ведомствами

                                        24
Эффекты системы оценки
•   Во-первых, это работа «на отчетность», а не на результат, когда вероятность
    для того или иного действия определяется тем, какой вес оно будет иметь для
    статистики (если по данному виду преступлений ведется особый учет,
    полиция приложит дополнительные усилия для его раскрытия).
•   Во-вторых, это сортировка задач «на входе», когда первыми выполняются не
    самые главные задачи, а те, по которым наиболее вероятно получение
    быстрого и верного результата (например, бытовое изнасилование примут к
    расследованию намного менее охотно, чем нанесение легких телесных
    повреждений, т.к. мелкие драки гораздо чаще происходят в присутствии
    свидетелей и требуют намного меньше усилий по доказательству).
•   В-третьих, это невозможность собрать объективную статистику деятельности
    правоохранительного органа, так как любые собранные данные тут же
    превращаются в объект оценки, а, следовательно, в предмет манипуляции,
    если не фальсификации.

                                                                             25
Эффекты систем оценки
• Риск сбоев
• Самые легкие пути
• Проигрыш слабейшего (обвиняемого и
  потерпевшего)
• Ответственность за предшественника

                                       26
Руководитель СО

  Отмена решения об
 отказе в возбуждении
                               Приостановление            Количество УД,
    уголовного дела
                                уголовных дел           направленных в суд
 (укрывательство п/й)
                              (результативность)        (результативность)

Раскрываемость по ст.ст.
105, 111 ч. 4 и 131 УК РФ   Прекращение уголовных
                                     дел             Нагрузка на 1 следователя по
                                                                  УД:
                              (результативность)
                                                         - находившимся в
 Реабилитированный/                                           производстве
                                                           - оконченным
    оправданный                Дополнительное
                                                       - направленным в суд
                                 расследование
                             (от прокурора и суда)

   Количество дел, расследованных
  свыше 2 месяцев– «с нарушением
         срока», «волокита»
Что такое типовое уголовное дело
• Стандартные преступления
  – Кража
  – Грабеж
  – Перемещение наркотиков без сбыта
  – Нанесение телесных повреждений
• Самые слабые обвиняемые
• Самое простое «раскрытие»
• Наименьшие риски для следователя и
  оперативника

                                       28
Основные «принципы»
                расследования
• Нет разницы между виновным и
  невиновным
• Смещение решения на одну «ступень»
  назад
• Ориентация на объем/количество
• Игнорирование прав потерпевших
 ! В подавляющем большинстве случаев – «обвинительный уклон» из-за наличия
              признания (только очевидные дела уходят в суд) !
                  Исключения – по категориям обвиняемых

                                                                        29
Эффекты в сфере уголовного преследования

  - Все органы – от полиции до прокуратуры встроены в одну систему
  показателей
  - смещение процесса установления виновности с суда/следствия на
  этап «доследственной проверки/ОРД» – в серую зону, без
  реального действия УПК

                                           Сфера с «гарантиями» «фильтр»
   Решение                       следствие                               суд
                                                    прав
   вопроса
 о приговоре
        1         2          3                       4            5             6

              полиция                                        прокуратура
1. – преступление     3. - появление лица,             5. – направление в суд,

            2. – возбуждение УД         4. - обвинительное заключение 6. - приговор.
Отрицательные эффекты для правоохранительной функции

     • Неосуществление функций по охране
              общественного порядка
     • Борьба только с самой «очевидной и
  маргинальной преступностью», осуществляемая
                    бессистемно
 • Незнание структуры преступности и реальных
     угроз (из-за «искусственной латентности»
   преступности, создаваемой всеми органами)
• Отсутствие стимулов и возможностей борьбы с
         должностными преступлениями
Доп. темы
• Правила расследования
• Пример от преступления к приговору
• Принципы реформирования в Восточной
  Европе

                                        32
Общие принципы реформ полиции
      в Восточной Европе
• Децентрализация
• Демилитаризация
• Создание отдельного ведомства по борьбе
  с должностными преступлениями
• Создание единых структур по борьбе с
  преступностью
• Повышения уровня открытости и
  прозрачности
                                            33
СПАСИБО
ЗА ВНИМАНИЕ!
Вы также можете почитать