Обзор формулы финансирования - ЮНИСЕФ КАЗАХСТАН нередактированная версия Определение основных проблем формулы финансирования для ...
←
→
Транскрипция содержимого страницы
Если ваш браузер не отображает страницу правильно, пожалуйста, читайте содержимое страницы ниже
ЮНИСЕФ КАЗАХСТАН
Обзор формулы
финансирования
нередактированная версия
Определение основных
проблем формулы
финансирования для
общеобразовательных школ
Грейсон Кларк
1Содержание
Предыстория создания отчета ............................................................................................... 3
Задачи и структура отчета ....................................................................................................... 4
Выражение признательности и благодарности .................................................................... 5
Часть 1: Пилотная методика. .................................................................................................. 6
Общий обзор ........................................................................................................................ 6
Предлагаемые изменения .................................................................................................. 7
i) Линейная структура формулы не отражает большую нагрузку фиксированных
затрат небольших школ................................................................................................... 8
ii) Другие корректировки формулы ............................................................................... 9
iii) Коэффициенты формулы.......................................................................................... 10
iv) Элементы формулы, не связанные с расходами на оплату труда....................... 12
Часть 2: Увеличение преимуществ методики расчета финансирования ......................... 13
i) Финансовые свободы .................................................................................................... 14
ii) Планы по развитию школы .......................................................................................... 16
iii) Школьные советы ........................................................................................................ 16
Часть 3: Реализация пилотного проекта по внедрению формулы финансирования в
2018 году ................................................................................................................................ 17
i) Организация пилотного проекта 2018 года ................................................................ 17
ii) Структура оценки показателей эффективности пилотного проекта 2018 года ....... 19
iii) Дополнительное финансирование пилотного проекта 2018 года ......................... 20
Часть IV: Внедрение общереспубликанской схемы финансирования.............................. 20
i) Разработка подхода к управлению проектом............................................................. 20
ii) Продление сроков ........................................................................................................ 21
iii) Ограничение размера изменений в годовом исчисление («меры поддержки») .. 21
iv) Связь и коммуникации ................................................................................................. 22
v) Программы обучения ................................................................................................... 23
vi) Республиканская структура показателей эффективности ......................................... 24
Часть 5: Заключение и краткое резюме основных рекомендаций ................................... 24
Технические аспекты формулы ........................................................................................ 25
Финансовые свободы ........................................................................................................ 25
Школьное управление ...................................................................................................... 25
Пилотный проект 2018 год................................................................................................ 26
Внедрение национальной схемы ..................................................................................... 26
Приложение 1 – Информация о пилотных программах .................................................... 28
Приложение 2 – Обзор предлагаемой в Великобритании национальной схемы
финансирования .................................................................................................................... 29
2Почему Англия переходит на национальную формулу финансирования? .................. 29
Предложение Правительства ........................................................................................... 29
Реализация предложений ................................................................................................ 30
Приложение 3: Аналитическая справка касательно школьной формулы
финансирования .................................................................................................................... 32
Задачи школьной формулы финансирования ................................................................ 32
Значение равенства ........................................................................................................... 32
Формула финансирования школ и местных органов управления ................................ 33
Разработка моделей формулы финансирования ........................................................... 34
Включение капитальных расходов .................................................................................. 35
Включение показателей работы школы .......................................................................... 36
Примеры формулы финансирования .............................................................................. 36
Централизованно управляемые расходы ....................................................................... 39
Факторы, которые необходимо учесть при разработке формулы ................................ 39
Влияние формулы финансирования на успеваемость учащихся .................................. 42
Заключение ........................................................................................................................ 45
Сравнение формул школьного финансирования ............................................................. 0
Предыстория создания отчета
В 2013 году Правительство Казахстана в рамках пилотного проекта приступило к
внедрению в республике единого механизма финансирования общеобразовательных
средних школ (включая с 1 по 11 классы), централизованно финансируемого
государством. Целью пилотного проекта стали разработка и оценка национальной
методики финансирования, в основе которой расходы на обучение будут
рассчитываться от стоимости одного ученика, предполагалось, что данная методика
позволит усовершенствовать прозрачность механизма финансирования среднего
школьного образования в Республике. Централизованно финансируемые расходы,
учтенные в формуле, включали все расходы на обучение и управленческие расходы,
связанные с обучением, а также расходы, относящиеся к процессу обучения, и формы
наиболее затратных статей школьных расходов
В существующую формулу также входят затраты образовательной сферы, включая
расходы на заработную плату состава, не связанного с преподаванием, плановое
техническое обслуживание, коммунальные расходы и телефон. Однако в формулу не
входят статьи расходов, предусмотренные местными областными и районными
бюджетами, в которые включены основные расходы на содержание недвижимого
имущества, которые утверждаются и распределяются в соответствии с процедурами
местных органов власти.
3Первым пилотном проектом, запущенным правительством, было охвачено 63 школы в
5 областях, включая Актюбинскую, Восточно-Казахстанскую, Акмолинскую,
Алматинскую и Южно-Казахстанскую области. В выборку 2017 года вошли
дополнительные 10 школ городов Алматы и Астаны. Первая пилотная выборка
включала 1 по 11 классы, но в 2015 году 1-9 классы временно вышли из апробирования
по причине возникновения вопросов о данных и применении формулы, и затем были
вновь включены в выборку в следующем году. С сентября 2016 года, механизм
постепенно улучшился за счет включения финансирования на обслуживание
оборудования и аппаратных средств, но на данный момент, механизмом не
учитываются дети с особыми потребностями, некоторые из которых обучаются на дому
учителями из средних общеобразовательных школ. В 2018 году планируется
расширение пилотного проекта, чтобы включить все средние общеобразовательные
школы в городах Астаны и Алматы с целью перехода на механизм подушевого
финансирования по всей стране в 2019 финансовом году.
Несмотря на выделение дополнительных сумм финансирования пилотных школ в 2017
году, 5 школ все еще продолжают нести убытки при применении данной пилотной
методики; однако, без дополнительного финансирования, предоставляемого в рамках
пилота, значительная группа школ могла бы испытать негативный эффект (См.
Приложение 1). В то же время, у значительного количества школ, получивших прибыль,
наблюдается получение 100% прибыли в сравнении с их историческим
распределением бюджетных средств. В то время как введение более справедливой
методики финансирования должно обязательно включать перераспределение средств
между «победителями» и «проигравшими», очень важно, чтобы методикой
соответствующим образом измерялся критерий распределения, в особенности для
отражения более значительного элемента фиксированной стоимости в школах с
меньшей численностью. Кроме того, внедрение единой по республике методики с
необходимостью более эффективного и рационального распределения ресурсов
должно дать время органам местного самоуправления и их школам на корректировку
своих положений и систем в соответствии с пересмотренной системой
финансирования. Это действительно так, так как в отличии с пилотным проектом,
внедрение в национальную систему будет происходить без существенного увеличения
ресурсов.
Хотя на данный момент в формуле отсутствует коэффициент по учету потребностей
детей с особыми потребностями, Министерство предложило внести надбавку на
учащихся с особыми потребностями с коэффициентом 2 для взвешивания
равноценного рядового учащегося; с довольно низкой учебной нагрузкой в час
приблизительно 10 часов в неделю, что уравнивает к эффективному коэффициенту 3.
Министерство также не уверено в том, что такой подход соответствует вероятным
дополнительным текущим расходам на обучение детей с особыми потребностями в
школе и обращается к международному опыту работы с методикой финансирования
обучения детей с особыми потребностями.
Задачи и структура отчета
4Задачи отчета с учетом опыта пилотного механизма и соответствующего
международного опыта:
i) Пересмотреть пилотную формулу финансирования и внести рекомендации (в случае
необходимости) касательно улучшения ее расчета, используемых коэффициентов и ее
применимость в отношении детей и подростков с особыми потребностями в обучении
ii) Пересмотреть более широкий контекст внедрения формулы финансирования с
целью возможности полной реализации ее потенциальных выгод для поддержки
улучшенного местного управления школами и лучшего управления ресурсами
iii) Предоставить рекомендации по реализации пилотного механизма в 2018 году и по
переходу на механизм подушевого финансирования по всей стране в 2019 году.
Структура отчета выполняет его задачи.
В 1 части детально рассматривается текущая формула, ее компоненты и
коэффициенты и предоставляются рекомендации, включая варианты решения,
где целесообразно
В части 2 рассматривается связанный контекст внедрения методики
финансирования, включая финансовые свободы и роль наблюдателя у
школьных советов
В части 3 изучаются варианты по расширению пилотного проекта в 2018 году
В части 4 рассматриваются необходимые условия для успешного внедрения
механизма по все стране, включая проведение консультаций, связи и
коммуникации, и проведение обучения.
В части 5 приводятся основные выводы и рекомендации.
В приложении 1 приводится информация о финансовом положении пилотных школ.
В приложении 2 кратко излагается текущая политика и подход правительства
Великобритании касательно единой методики подушевого финансирования,
внедрение которой также ожидается в 2019-20 годах.
В приложении 3 кратко излагаются разные международные подходы к
финансированию школ.
Выражение признательности и благодарности
Консультант выражает благодарность г-же Татьяне Адерихиной из представительства
ЮНИСЕФ в Казахстане за ее поддержку данного проекта и персоналу
представительства ЮНИСЕФ за помощь в организации поездок по стране. Консультант
также выражает благодарность Президенту финансового центра МО, г-ну Аскару
Ибраимову, сотрудников центра г-же Риме Галиаскаровой, г-же Айнур Каблановой и г-
же Сандугаш Джакиповой за планирование и организацию рабочих визитов в школы и
предоставленные время и информацию в ходе визита. Также консультант выражает
благодарность директорам и персоналу средней школы №4 имени Сейфуллина,
школы № 15 имени Жумабаева и школы имени Улугбека, а также областным и
районным представителям Акиматов Акмолинской и Южно-Казахстанской областей за
5терпеливые ответы на вопросы, предоставление объяснений и за отличное
гостеприимство.
Часть 1: Пилотная методика.
Общий обзор
Текущая методика расчета формулы подушевого финасирования изложена в Приказе
Министерства образования и науки Республики Казахстан от 25 августа 2016 года №
520.
Формула состоит из двух частей, первая относится к расчету расходов финансирования
на оплату труда и расходов, связанных с образовательным процессом, помимо
заработной оплаты, а вторая часть относится к финансированию расходов на
образовательную среду.
i) Единица стоимости образовательного процесса
Данной основной формулой рассчитывается общий бюджет путем умножения общей
стоимости одного учащегося на количество учащихся в следующих трех уровнях (1-4, 5-
9, 10 – 11 классы).
Единица стоимости состоит из двух компонентов оплаты труда и одного компонента,
не включающего оплату труда. В два компонента оплаты труда входят:
ii) Основные расходы складываются из среднего базового должностного оклада1,
помноженные на ставку социального налога2, с коэффициентами на управленческих
персонал, надбавок за особые условия труда, доплат за квалификационный уровень.
Расчет средней заработной платы основывается на преподавателе 1 категории с
высшим образованием и 15-летним опытом, а надбавки отражают частоту применения
данных дополнительных затрат в фонде заработных плат 73 пилотных школ.
Затем общая средняя заработная плата умножается на соотношение количества
учебных часов на одного учащегося (m/v), в которую входят нагрузка преподавателя по
трем основным уровням классов и целевая наполняемость в каждом классе. Нагрузка
преподавателя предусматривает элемент взвешенности возраста в формуле, а целевая
наполняемость элемент разделения на городскую и сельскую местности (исходя из 24
учащихся в классе в городской местности и 20 в сельской местности)
iii) Дополнительные расходы включают расходы на выплату пособий на оздоровление
к ежегодному оплачиваемому трудовому отпуску работников. Они рассчитываются
исходя из средней ежемесячной заработной платы преподавателя * надбавку за
управление * ставку ученико-час.
Компонент расходов, связанных с образовательным процессом - коэффициент 1,2 МРП
(2,269 тенге) на расходы, связанные с подготовкой и участием учащихся в научных,
1
На основе коэффициента 4.3* базовый должностной оклад (БДО)), который с 1 января 2018
составил 17 697 тенге.
2
Ставка социального налога покрывает социальный налог и отчисления в соц страхование, с
прогнозом ежегодного повышения с 1.099 на 1 января 2017 до 1.144 на 1 января 2020
6спортивных и интеллектуальных конкурсах и мероприятиях 0,3 МРП и 0,9 МРП на
учебные расходы.
Затем эти три элемента умножаются на поправочный коэффициент i) за работу в
сельской местности и ii) за работу в специальных (коррекционных) классах как в
сельской (по заниженной ставке), так и в городской местности. Затем эти
коэффициенты сами подразделяются на 3 уровня классов, хотя разница между ними
небольшая для коэффициентов работы в сельской местности. Серьезная разница
между уровнями классов наблюдается только в коэффициенте за работу в специальных
(коррекционных) классах в городской местности. Затем добавляется надбавка,
связанная с зарплатой к общей стоимости единицы затрат, которые относятся к
компоненту, не включающего оплату труда.
iv) Расходы образовательной среды
Это единая недифференцированная ставка на одного учащегося, умножаемая на 20,75
МРП и затем умножаемая на общее количество учащихся в школе.
В данные расходы входят оплата труда персонала, не участвующего в образовательном
процессе, расходы на оплату услуг почтовой и телефонной связи, расходы на
проведение текущего ремонта, содержание и обслуживание зданий, сооружений,
технологического оборудования, компьютерной и оргтехники
Предлагаемые изменения
В ходе переговоров с Финансовым центром МОН РК были предложены следующие
изменения в текущую формулу:
i) Постепенное снижение объема финансирования для школ, превышающих свою
проектную мощность, по меньшей мере, на 150% до максимальных потерь 17%. Такое
изменение предложено с целью предотвращения избыточной конкуренции,
происходящей между городскими школами за учеников без наличия соответствующего
пространства для обучения и других объектов.
ii) Введение 2 надбавки на особые потребности на стандартного учащегося для
обучения детей и подростков с особыми потребностями в обучении (смотрите внизу).
iii) Обновление основной формулы расчета заработной платы путем введения
надбавки за обучение/работу в сельской местности в рамках основной части формулы
расчета заработной платы (применение только компонента базового оклада) и
включение компонента за работу в специальных (коррекционных) классах в рамках
одной трети коэффициентов, представляющих дополнительные премии и добавки за
дополнительные обязанности и квалификационный уровень. Это является более
логическим решением, чем в формуле от 2016 года.
Анализ формулы
Действующая формула имеет некоторые позитивные аспекты:
i) в основе расчета лежит количество учащихся, что является основной затратной
составляющей в сфере образования
ii) Расходы на образование подразделяются на 3 категории – расходы на оплату труда
педагогического персонала, расходы на оплату труда управленческого и основного
персонала, участвующего в образовательном процессе, и расходы образовательной
7среды – для их отражения в каждой из данных категорий, затратная составляющая на
одного учащегося работает разным способом.
iii) Формулой отражается более сложный образовательный процесс (больше
предметов, предметы по выбору) в среднем уровне (5-9 классы) и в среднем старшем
уровне (10-11 классы) за счет увеличения компонента учебных часов в учебной
программе, за счет которой увеличивается нагрузка преподавателя в данных классах.
iv) В ней также отражается значительная разница в расходах, возникающая из более
высоких зарплат, выплачиваемых преподавателям в двух случаях – за обучение в
сельской местности и за обучение в специальных (коррекционных) классах - а также
дополнительные доплаты за уровень квалификации, ответственности и т.д.
v) Формула также относительно проста, в особенности, с предлагаемыми изменениями
в формуле расчета зарплаты; однако ее приблизительное значение к имеющейся
средней заработной плате все еще зависит от степени того, как 73 пилотные школы
смогут закрепить среднюю заработную плату с целом по стране, а также степени
разбросанности к средней заработной плате. Чем выше степень разбросанности, тем
больше школ, где средняя заработная плата будет значительно отличаться от средней.
Текущая формула может считаться формулой первого поколения (Приложение 3) с тем,
что в ней больше внимания уделяется обеспечению «горизонтального равенства»,
когда для учащихся из разных местностей привлекаются одинаковые ресурсы. Ее
объем покрывает основные расходы по образованию (60-70% затрат). Однако,
формулой не решаются вопросы «вертикального равенства», т.е. возможность
возмещения через дополнительные финансовые льготы студентам, которые
социальноуязвимы и обездолены по причине особых образовательных потребностей
или сложной экономической ситуации. Прежде всего, по причине отсутствия
приоритетности в данном направлении и отсутствия данных, необходимых для
принятия решения об обоснованных компенсационных надбавках.
Основные проблемы формулы первого поколения представлены далее.
Основные проблемы с существующей формулой
i) Линейная структура формулы не отражает большую нагрузку фиксированных
затрат небольших школ.
В общих чертах формула принимает линейную связь (или близко приближенную к
линейной) между текущими расходами и количеством учащихся. Такая связь
необходима, чтобы формула была более понятнее. На самом деле, в тех случаях, когда
существуют жесткие нормы в отношении размеров классов или управления: норма
учителей, функция расходов на образование состоит из постоянно-нарастающих
расходов и между ними линия, скорее, принимает форму параболы, а не прямой
линии.
Как правило, соотношение фиксированных и общих затрат значительно выше для школ
с меньшей наполняемостью, чем школ с большей. Например, небольшим школам
нужен директор и заместитель, школьный секретарь, услуги обслуживающего
персонала на неполный рабочий день, школьный бухгалтер. В 2018 году должности
школьных медицинских работников переданы на содержание в систему
8здравоохранения. В Казахстане, применение строгих норм означает, что данные
элементы фиксированных затрат больше чем в других системах.
Имеются два пути по решению данной проблемы, которые не являются взаимо-
исключающими. Первый - привязать большую нагрузку к количеству учащихся в
школах с наименьшим количеством наполняемости. Второй – обеспечить ассигнование
фиксированных затрат в отношении первого блока студентов (например, от 0 и 50)
таким образом, чтобы школы получали определенное ассигнование независимо от
фактического количества учащихся, они наполняются до минимального количества.
Такое решение поможет включать небольшие школы в распределение по общей
формуле.
Рекомендация 1: Рекомендуется провести анализ соотношения фиксированных и
переменных затрат (в бюджетных центрах, включенных в формулу) в школах с
меньшей наполняемостью. Необходимо уделить внимание обеспечению блочного
распределения по всем 3 элементам формулы (на первых 50 учеников) в каждой
школе и затем большей нагрузки для учащихся в пределах 51-200 и 201-305 учеников
общеобразовательных средних школ (с 1 по 11 классы). Последнее условие должно
применяться к факторам затрат на расходы по оплате труда преподавательского
состава и образовательной среды; для текущих затрат на образовательный процесс
может применяться единый коэффициент 1,2.
ii) Другие корректировки формулы
Крупные сельские школы
При текущей формуле, нагрузка учителя для сельских классов рассчитывается исходя
из 20 учащихся на класс в сравнении с 25 учащимися в городских классах для
отражения вероятности низкой наполняемости школ в сельской местности. Тем не
менее, как показал опыт посещения школы в Туркестане, не все школы сельской
местности имеют низкую наполняемость и при отсутствии которой, нет объективной
причины в корректировке класса: при учебной нагрузке на учителя с 20 учениками. В
рассматриваемой школе наполняемость всех классов была свыше 20 человек, даже в
10 и в 11 классах.
Рекомендация 2a): Крупные сельские школы, численность которых, к примеру,
превышает 600 учащихся (с одним языком обучения) и 800 (с двумя языками обучения)
должны работать исходя из соотношения учителя старших классов 1,22 на, например,
1000 учащихся и 1:25 при наполняемости свыше этой цифры.
Размеры класса и нагрузка в 10-11 классах
Формулой предполагается нагрузка учителя 3,3 в 10-11 классах (57 академических
часов и 18 академических часов на учителя). Тем не менее, в школах с двумя языками
обучения с направлением на гуманитарные и естественные науки, такой нагрузки
может быть недостаточно. Например, в школе №4 Акмолинской области с
численностью в 27 человек в 10 и 11 классах, рассматривалась учебная нагрузка в 95
часов на класс в неделю, а школа использовала до 19 разных учителей (все на
неполной рабочей нагрузке). Мы не предлагаем полностью откорректировать учебную
нагрузку в соответствии с потребностями таких небольших классов (в некоторых
классах может быть только 5 или 6 учащихся), следует обратить внимание на
пересмотр соответствующей нагрузки в соответствии с потребностями учебного плана
910-11 классов и, в особенности для двуязычных школ, работающих в двух потоках
учебного плана.
Рекомендация 2b): Изучение учебной нагрузки в 10-11 классах для выборки 73 школ с
целью изучения необходимости рассмотрения большей учебной нагрузки и при каких
условиях.
Постепенное снижение стоимости затрат в случае перенаполняемости
Предлагаемая новая формула включает механизм постепенной корректировки
(сокращения) единицы стоимости затрат (сокращение количества учащихся ниже 1), в
случаях, когда школа превысила свою проектную мощность на 150 и более процентов.
Проектная мощность рассчитывается исходя из того работает ли школа в одну или две
смены, а также с учетом дополнительных мощностей за счет реконструкции или
устройства пристроек. Цель корректировки - препятствовать успешным школам,
предположительно, в городской местности, производить набор учащихся
сверхустановленной мощности и переполнять школьные классы. Это серьезный
фактор, хотя постепенное сокращение при максимальном снижении хотя бы на 17%
стоимости затрат является относительно низким и может не подействовать как
существенный удерживающий фактор в переборе учеников.
Рекомендация 2c): На данном этапе, включая постепенное понижение, корректировка
не требуется, но может быть рассмотрена в особенности с учетом опыта планируемых
пилотных проектов в городах Астаны и Алматы.
iii) Коэффициенты формулы
Средняя заработная плата учителя
Затраты на оплату труда преподавательского состава составляют основную часть
формулы. Преподавательский коэффициент основывается на учителе 1 категории с
высшим образованием и 15-летним опытом. Существуют 4 категории учителей –
высшей категории, и второй и первой категорий – и учителя, не имеющие категории –
выпускники вузов и новички. По стране, 70% это учителя 1 категории.
Важная предпосылка формулы - в целом более высокая средняя стоимость у
преподавателей более высокой квалификации уравновешивается более низкой, чем
средняя стоимость преподавателей более низкой квалификации.
Тем не менее, в отдельных школах это может быть не так. В школах с большей
наполняемостью с большей текучкой учителей (и с большим показателем найма
учителей-новичков), это может быть так. Например, в средней школе имени
Жумабаева в Туркестане только 64 учителя из 232 (27,5%) имели первую категорию, в
сравнении с 65 учителями высшей категории и 93 второй и первой категорий.
Дополнительные затраты на учителей высшей категории рассчитывались при 83%
экономии на затратах на две низких категорий, поэтому в общем существовала общая
финансовая выгода в плане расчета средней заработной платы3.
3
В сравнении школа имени Сейфуллина в село Боровое Акмолинской области было 13 учителей
1,11 классов с высшей категорией и 13 с двумя низшими категориями (4 без категории) и хотя
не были выполнены расчеты, вероятнее всего, затраты на оплату труда учителей с высшей и
низшей категориями были сбалансированы, если нет то были чуть выше среднего.
10Рекомендация 3:
Необходимо пересмотреть расчет средней зарплаты по стране с учетом соотношения
учителей во всех 4 категориях и расчета принятой средневзвешенной зарплаты,
который может отличаться от текущего показателя. Если Правительство решит
разрешить местную адаптацию формулы на областном уровне (с четко
определенными параметрами), то это сможет позволить областям определять размер
средних зарплат на основе их собственных средних значений, хотя национальное
распределение финансирования центрального правительства должно основываться на
среднем национальном уровне.
Средняя управленческая надбавка
Управленческая надбавка 0,904 * BOS включена для возмещения расходов на
содержание управленческого персонала. Эта цифра была определена на основании
типового штата работников государственных организаций образования4, расчет
соотношения расходов на оплату труда управленческого персонала и
преподавательского состава для пилотных школ составил 21%.
Это очень высокое соотношение исходя из выборки посещенных школ. Например, в
случае со средней школой имени Улугбека в Южном Казахстане, соотношение
директора и заместителей директора как процентное соотношение к
преподавательскому составу составило 7/232 (3%); в средней школе №4 г. Щучинска
составило 2/46 (4.3%). Также, не всегда можно распознать, что директор и заместители
директора на самом деле отдают по 2-9 часов на обучение, поэтому не все расходы
можно отнести затратам на управленческий персонал. Даже принимая тот факт, что
управленческая надбавка включает другие затраты (например, на школьного
секретаря), надбавка очень высокая. Кроме того, увеличение управленческого
персонала вызвано увеличением численности в классах и количеством учащихся на
ступенчатой основе предположение, что линейная связь с высокой надбавкой
предусматривает несправедливое финансовое поощрение крупных школ с тем, что
надбавка в ресурсах не совсем относится к дополнительным затратам.
Неясно, почему эта надбавка такая высокая. Одна вероятность в том, что все зарплаты
директоров и заместителей директоров зашифрованы одним кодом как
управленческие с другим не преподавательским составом, что возможно увеличило
размер надбавки исходя из бухгалтерских данных.
Рекомендация 4:
Управленческую надбавку следует рассматривать исходя из ситуации с фактическими
затратами в более широкой выборке школ; на основании данных 4 посещенных школ
надбавка в размере 0,25 * BOS выглядит более реалистичной, хотя она должна быть
обоснована в процессе рассмотрения.
Надбавка на особые потребности
В новой предлагаемой формуле, предусматривается 2-ная надбавка на особые
потребности на одного учащегося. Этой цифрой отражаются расходы на
4
Постановление 77 Правительства Республики Казахстан от 30 января 2008 года
11дополнительные часы обучения и предоставление ухода, который зависит от вида
особых потребностей, который будет необходимо обеспечивать в малых группах или
исходя из соотношения 1 к 1, и также некоторые дополнительные малозатратные
позиции на вспомогательные средства и приспособления. Основную часть расходов
как специальное оборудование и проектные решения в проекте зданий следует
учитывать в капитальных бюджетах.
Количество учащихся с особыми потребностями, которые получают обучение на дому,
вместе с единичными неподтвержденными данными, полученными во время визитов
пилотных школ, соответствует общему показателю в 1% от численности учащихся с
особыми потребностями. Тем не менее, без детальной оценки невозможно сказать
какое процентное соотношение численности может быть реально обучено в школах в
противоположность обучению на дому или в специализированной образовательной
среде.
В настоящее время отсутствуют кадры специально обученных ассистентов учителей,
которые смогли бы работать с детьми и подростками с особыми потребностями в
общеобразовательных школах. Следовательно, сложно предоставить ясность
касательно реальной стоимости дополнительных текущих затрат, как и касательно
потенциального количества учащихся.
Рекомендация 5: Включение надбавки на особые потребности в формулу является
положительным знаком намерения и предлагаемая надбавка не является
необоснованной в силу отсутствия информации о потенциальных детях и подростках с
особыми потребностями в обучении, которые могут обучаться в общеобразовательных
школах. Тем не менее, без дополнительных изменений, маловероятно, что это
приведет к очень маленькой численности детей и подростков с особыми
потребностями, которые могут обучаться в общеобразовательных школах.
Министерству образования необходимо провести детальный опрос для расчета
возможного количества детей и подростков с особыми потребностями, которые могут
обучаться в общеобразовательных школах, и ресурсов, которые вероятнее всего, будет
необходимо включить в расчет. Вес учительского компонента формулы должен быть
одинаковым для того, чтобы преподавать, как в школе или на дому, чтобы не было
перевеса в финансировании в пользу обучения на дому по сравнению с инклюзивом в
школе5.
iv) Элементы формулы, не связанные с расходами на оплату труда
Коэффициент образовательного процесса
Небольшой фиксированный коэффициент 1,2 МРП включен на расходы, связанные с
подготовкой и участием учащихся в спортивных и интеллектуальных конкурсах. Неясно,
что элемент участия в конкурсах, в особенной мере, уместен для учащихся начальных
классов (с 1 по 4), так как, как правило, они не участвуют в таких конкурсах. Также в
одной из пилотных школ было сказано, что учителям сложно сопровождать учеников
на такие мероприятия, получать доступ к финансам, и, следовательно, доступ на такие
5
Дети, обучающиеся на дому, не учтены в части формулы, качающейся среды обучения, в то
время, как дети с особыми образовательными потребностями, обучающиеся в школе, учтены.
Также предлагаемый коэффициент на обучение в специальном классе и на дому может быть
одинаковым.
12мероприятия ограничивается учащимися старших классов, например, с 8-го и старше,
для которых не требуется сопровождение.
Рекомендация 6: Провести оценку размера данного коэффициента с учетом
фактической суммы расходов на подготовку и участие в конкурсах. Могут ли другие
аспекты образовательного процесса (например, выездные экскурсии учащихся, проект
на уровне школы или другие инновации) финансироваться с использование данных
сумм. Также важно, чтобы этот коэффициент был связан с продвижением
инновационных аспектов Национальной рамки деятельности (см далее Часть IV (vi))
Коэффициент образовательной среды
Также фиксированный коэффициент размером 20 МРП на учащегося, независимо от
уровня или возраста. В общеобразовательной подготовке, расходы увеличиваются с
возрастом по причине необходимости расширения учебной программы, в частности,
касательно науки и технологии, также требуется больший выбор учебников и
справочных материалов. В то время как разница в затратах между разными уровнями
не слишком большая, в основных международных методах расчета финансирования
учащимся старших классов выделяются дополнительные ресурсы.
Расходы на проведение текущего ремонта, содержания и обслуживания зданий,
сооружений и на оплату труда не преподавательского состава, в большей мере,
связаны с территорией и состоянием зданий и сооружений и типом объектов, хотя
расходы на оплату коммунальных услуг исключены из формулы расчета, скорее всего,
будет очень сложно учесть эти суммы на базе других зданий.
Рекомендация 7: Рассмотреть возможность включения надбавок по уровням в
расходы на образовательную среду, по меньшей мере, на три разных уровня (1-4, 5-
9,10-11) для отражения расходов, связанных с разными учебными планами.
Часть 2: Увеличение преимуществ методики расчета
финансирования
Методика расчета финансирования была принята основным большим количеством
стран в первую очередь для оказания поддержки школам посредством местных
сообществ, а не на уровнях местных органов управления или даже центральной власти.
Идея состояла в том, что наделение полномочиями директоров школ при работе с
местными сообществами позволит школам разрабатывать и реализовывать свои
собственные школьные планы по улучшению под наблюдением, а не под прямым
контролем местных органов управления. В данном контексте методика расчета
финансирования необходима для того, чтобы принцип честности и равности был
применен в отношении каждой отдельной школы, таким образом нельзя будет винить
селективное распределение финансирования в случае плохих показателей работы
школы.
Реформы были представлены министерством с целью предоставления большего
контроля местным органам управления, но, тем не менее, функционирование текущей
финансовой системы не позволяет реализовать все преимущества новой
формулы/методики финансирования. В результате, дополнительное финансирование
было, в основном, использовано успешными школами для увеличения расходов на
13денежные вознаграждения учителей и другого не преподавательского состава6. В то
время как, такое использование денег остается правомерным, основной причиной
применения увеличения финансирования до дополнительной оплаты, были трудности
с расходованием средств другими способами. Следовательно, Министерству Финансов
вместе с Министерством Образования необходимо рассмотреть три важных аспекта
финансовых свобод.
i) Финансовые свободы
Перенос избыточных или дебетовых сальдо на будущие периоды
Школы, которые работают под управлением местных органов, как правило, могут
переносить избыточное сальдо или дефицит (дебетовое сальдо) на будущие периоды.
Перенос дебетового сальдо на будущий период позволяет школам производить
корректировку своих операций на время следующего учебного года вместо того, чтобы
подводить баланс в декабре месяце в разгар учебного года; такой подход может
значительным образом улучшить качество образования для существующих учащихся. С
другой стороны, перенос избыточного сальдо на будущие периоды позволяет школам
аккумулировать крупные суммы для реализации более затратных проектов вместо
того, чтобы «растрачивать» небольшие суммы на позиции оборудования или
расходных материалов, которые добавляют маленькую ценность в предоставлении
образования. Также перенос сальдо может позволить увеличить ценность от более
крупных закупок. Можно привести конкретный пример из пилотной школы – способ,
которым были приобретено компьютерное оборудование (мониторы, клавиатура,
серверы), небольшими партиями по причине ограниченного финансирования.
Следует рассмотреть вопрос касательно ограничения общей суммы
аккумулированного избыточного и дебетового сальдо. Они могут быть
ассиметричными показателями; дебетовое сальдо может быть ограничено 10%
ежегодного школьного бюджета, так как для школ и органов управления
образованием важно принимать срочные меры для разрешения серьезных проблем,
лежащих в основе школьного дефицита, в кратчайшие сроки. Основная задача
ограничения аккумулированного избыточного сальдо до, например, 25% или 30%
ежегодного школьного бюджета заключается в том, чтобы прекратить ненужное
накопление наличности или препятствовать школам брать на себя реализацию
капитальных проектов, которые требуют крупных ассигнований, и которые должны
финансироваться за счет специальных капитальных распределений на областном
уровне. Пока недостаточно ясно, потребуется ли вносить изменения в Бюджетный
кодекс (от 4 декабря 2008 No. 95-IV). Областные управления образования могут
сделать перенос своих местных финансовых остатков и сбережений для дальнейшего
использования. Однако, Статья 104 параграф 4(5) Бюджетного кодекса говорит, что
должен производиться возврат неиспользованных (неизрасходованных) средств
6
Предполагается, что в то время, как связные гранты по пилотным программам были
профинансированы из отдельных бюджетных статей Республиканского бюджета,
школы были свободны в расходовании средств по формуле на свои текущие нужды в
школе. Другими словами, бюджет достаточно «взаимозаменяемый» по этим линиям.
Если это не так, тогда минимальные требования по финансированию внутри формулы
должно позволить такую «взаимозаменяемость» («перенос»).
14целевых трансфертов за предыдущий финансовый год, выделенных из
республиканского или областного бюджета, которые Правительство РК или местные
исполнительные органы не могут определить на дальнейшее использование (до
завершения финансового года) в текущем финансовом году. Возможно необходимо
получить специальное разрешение на отклонение от этой статьи с обоснованием
общего принципа, что недоиспользованные средства будут направлены на развитие
школы и будут включены в бюджет школы на использование до конца текущего
финансового года.
В рамках бухгалтерского учета, при условии, что такое разрешение получено, перенос
на будущие периоды не требует каких-либо изменений в договоренностях с
казначейством. Балансы остаются с государственной казной, баланс очищается к концу
финансового года, и затем кредитуются или дебетуются на счета школы в начале
следующего финансового года.
Рекомендация 8: Вопрос о переносе избыточных или дебетовых сальдо на будущие
периоды должен быть обсужден между МОН и МФ с целью его включения как часть
финансового регулирования, регламентирующее внедрение методики расчета
финансирования по всей республике. Необходимо установить максимальные
ограничения по переносу на будущие периоды; в начале, они могут быть достаточно
жесткими, но затем возможно их послабление по мере того как школами наработается
опыт по бюджетному управлению.
Расходование по статьям капитального характера
Большинство проектов по улучшению являются проектами капитального характера,
которые как правило включают приобретение крупных единиц оборудования или
адаптации / ремонта зданий и сооружений, а иногда комбинацию того и другого. Это
хорошая практика позволять школам расходовать деньги в капитальные проекты при
условии, что i) Проекты не подразделены искусственным образом, чтобы получить
круглые закупки или перенести ограничения на будущий период ii) Проекты одобрены
школьным советом, который может вложить дополнительные добровольно собранные
средства в проекты и iii) Проекты строительного характера находятся под
наблюдением компетентных местных органов власти (например, с целью соответствия
требованиями по ТБ и охране труда).
Рекомендация 9:
Следует разрешить расходование аккумулированных (накопленных) текущих средств
на статьи движения капитала, при условии максимального финансового ограничения
на размеры отдельных проектов и наличия необходимых согласований и утверждений
от местных органов управления и школьных советов.
Послабление правил закупок
Возможность переносить избыточное сальдо на будущий период обеспечит большую
гибкость в осуществлении закупок, а именно, так как реальный размер вероятного
избыточного сальдо не будет известен до завершения финансового года, а закупки по
текущим правилам могут проводиться где-либо между одним и шестью месяцами. Тем
не менее, правила осуществления закупок все еще диктуют значительные ограничения
на получение лучшей добавленной стоимости из ресурсов. Например, отсутствует
практика по проведению торгов с участниками, которые прошли предварительную
15квалификацию на определенные товары и услуги, и которых можно будет пригласить
на торги на ограниченной конкурсной основе или по листу покупок. Также существует
вероятность приобрести товары по наиболее заниженной закупочной цене и без
должного учета вопросов качества или договоренностей о техническом обеспечении и
обслуживании после закупок. Также наблюдается, что школами практикуется
осуществление индивидуальных закупок, в то время как формирование общего
объединенного фонда закупок с другими школами позволит осуществлять крупные
оптовые закупки и извлекать выгоду из экономий за счет масштабов.
Рекомендация 10:
МОН следует обсудить с МФ и органами финансовой инспекции вопросы некоторого
послабления вопросов закупки с целью обеспечения разумных гибких условий закупок
в соответствии с национальной методикой расчета финансирования.
ii) Планы по развитию школы
Планы по развитию школы являются важным инструментом в мобилизации местных
участников образовательного процесса с целью определения их видения в отношении
школы, и осуществления практических мер по реализации данного видения в
среднесрочный период 3 лет. В 2015 году был разработан шаблон плана развития
школы (ПРШ). В качестве условия включения в пилотный проект в 2016 году каждая
школа должна была разработать свой план развития школы (ПРШ). Кроме того,
Школьный совет не отвечал за разработку или утверждение ПРШ. Дальнейшие
обсуждения с победившими пилотными школами Южного Казахстана привели к
выводу, что ПРШ не были реально использованы для принятия решения в отношении
расходования. Данный вопрос не получил дальнейшего развития ввиду отсутствия у
МОН РК компетенции по разработке и принятию ПРШ. Вместо этого были приняты
специальные решения исходя из сэкономленных средств, которые немедленно
становились доступными, и ограниченных вариантов, чтобы потратить данные
сэкономленные средства. Также было понятно, что большинство учителей не
принимали участие в разработке ПРШ, и что ПРШ был просто документом для галочки,
чтобы обеспечить вход в пилотную программу.
Рекомендация 11: В 2018 году всем школам необходимо предоставить масштабную
программу обучения совместному развитию ПРШ, возможно за счет подготовки
тренеров на областном уровне, которые затем смогут обучить школы. Данная
программа обучения может включать разные модули, а основная часть ее
первоначального финансирования должна поступать от органов центрального
управления посредством специального выделения ресурсов на проект.
iii) Школьные советы
Школьные советы сыграли относительно маргинальную роль в жизни школ, их
основная роль ограничена привлечением финансирования и ресурсов для проектов в
рамках школы и получением ежегодных отчетов об успехах школы. Такая роль очень
пассивна, которая была бы признана членами школьного управления Великобритании
в годы контроля местных органов власти до начала местного управления школами в
1990 году.
Исходя из обсуждений с официальными лицами МО, понимается, что с новыми
правилами роль Школьного совета будет значительно расширена, включая проведение
16оценки работы директора школы и согласований некоторых позиций бюджета. Состав
Советов также будет изменен, чтобы ограничить присутствие руководящих органов до
25%, иметь в составе совета большинство родителей и сторонних представителей
спонсоров и деловых организаций. Цель заключается в том, чтобы увеличить роль
Школьного совета в качестве наблюдателя; Директор школы не является членов
Школьного совета.
Основные автономные руководящие органы включают директора в качестве члена
совета по причине того, что директор и руководящие органы несут совместную
ответственность за управление школой. Это значит, что члены Школьного совета имеют
конкретные роли и обязанности, выполнение которых необходимо для поддержки
директора в стратегическом управлении школы, но в неучастии в текущем управлении.
Совместная модель также более полезна в решении потенциальных конфликтов
между Руководящим органом и директором. Вопрос по наблюдательной модели, что
будет, если Школьный совет перевесит директора. Либо следует игнорировать Совет,
либо произойдет конфликт, который может привести к увольнению директора или его
переводу на другое место работы по причине отсутствия связи и личной антипатии.
Рекомендация 12: До того, как будут изданы новые правила касательно Школьных
советов, их следует рассмотреть в контексте намерения расширить механизм
выделения средств и увеличения финансовой ответственности отдельных школ с
учетом международного опыта.
Часть 3: Реализация пилотного проекта по внедрению
формулы финансирования в 2018 году
i) Организация пилотного проекта 2018 года
Текущей пилотной схемой, работающей с 2013 года, было охвачено лишь небольшое
количество школ в 5 регионах. Школы были отобраны для представления широкого
спектра школ в сельских и городских условиях, размеров школ, разных языковых
направлений и разных демографических данных. В то время как значительный объем
информации был изучен благодаря пилотным школам (касательно данных по функции
издержек), малый масштаб пилотного проекта наложил ограничения на более
широкие аспекты формулы финансирования. Такие ограничения включают:
- Управление процессами связи и обучения между центром и большим количеством
местных органов управления и школ
- Понимание вероятного влияния формулы финансирования на победителей и
проигравших в условиях отсутствия значительного объема дополнительного
финансирования
- Улучшение навыков планирования и управления ресурсами в рамках школы
- Содействие местным органам управления в управлении последствиями применения
формулы финансирования, включая вопросы местных бюджетов, таких как
рационализация или расширение школьной сети, предоставление школьного
транспорта, возможность более централизованного предоставления медицинских
услуг, педагогической поддержки и инспекции.
17Пилотным проектом 2018 года предусматривается широкий масштаб для включения
всех общеобразовательных школ городов Астаны и Алматы. Такой подход является
важной частью развития, так как он позволит провести апробацию формулы
финансирования во всех общеобразовательных школах в определенной местности и,
таким образом, более реалистично апробировать «готовность» вышеуказанных
участков. Тем не менее, с учетом плана провести внедрение методики повсеместно на
территории республики в 2019 году, целесообразно расширить масштаб проекта на 2
другие области, так как по Южно-Казахстанской и Акмолинской областям уже были
получены данные. Такой подход позволит включить проектом более реалистичные
имитации вопросов (такие как разница между селом и городом), которые затронут все
другие области во время полномасштабного внедрения во всех школах республики в
2019 году.
Рекомендация 13: Следует увеличить масштаб пилотного проекта 2018 года для
включения всех общеобразовательных школ в двух действующих пилотных
регионах с целью улучшения опыта обучения предполагаемого окончательного
пилотного года.
Одна из возможностей, возникающая благодаря расширению масштаба пилотного
проекта в 2018 году, заключается в том, чтобы позволить одной или двум локальным
областям разработать местные изменения для общереспубликанской формулы и
пилотной схемы в рамках четко-установленных ограничений7. Например, следует
уделить внимание локальным областям в рамках структуры общереспубликанской
формулы с целью i) изменения коэффициентов для отражения данных по местным
расходам ii) консолидации аспектов уравнения заработных плат iii) добавления
бюджетных строк в формулу, состоящую из трех частей и/или iv) обеспечения
дополнительной формулы для локальных бюджетных строк (например, на
помещения). Тем не менее, централизованное финансирование должно
распределяться по областям на базе общереспубликанской формулы.
Главное преимущество проведения эксперимента в небольшом объеме заключается в
том, чтобы получить согласия школ и местных органов управления на активное участие
в разработке своей собственной местной формулы, а также получение
дополнительной информации, которая может быть использована для внесения
изменений в общереспубликанскую формулу независимо от того, применяется ли
единая общереспубликанская формула или нет. Участие в разработке формулы также
повысит информированность о потенциальных преимуществах формулы
финансирования.
Однако, потребуется усилить контроль за соблюдением параметров, которые можно
менять и до какого предела; как обучение, так поддержка Финансового центра
необходимы для того, чтобы все изменения на местном уровне в формуле могли быть
7
Введение в Англии системы местного управления школами в 1990 году было обусловлено
разработкой местной формулы отдельным местным органом управления образованием,
которая, в первую очередь, зависит от возрастной группы и количества учащихся, и
распределением, по меньшей мере, 90% общего школьного бюджета. Тем не менее, решения
по таким вопросам как средняя заработная плата учителя и позициям, которые будут
исключены из формулы, принимались местным органами управления.
18в рамках базовой структуры формулы и соответствовали намерениям планов по
уравниванию на средний коэффициент финансирования на одного учащегося.
Рекомендация 14: МОН следует серьезно рассмотреть возможность реализации
двойного пилотного проекта, в котором в двух областях будет работать
общереспубликанская формула, а в двух других областях будет разрешена
разработка своей собственной местной формулы в рамках общереспубликанской
формулы. Если МОН примет данную рекомендацию, то разработка местной формулы
(включая соответствующее обучение) должна начаться не позднее 15 сентября 2017
года с тем, чтобы можно было согласовать формулу до начала 2018 года.
ii) Структура оценки показателей эффективности пилотного проекта 2018
года
Условием для «зеленого света» в реализации общереспубликанской формулы
финансирования является демонстрация «успешности» пилотной схемы. Однако, на
сегодняшний день существует лишь несколько критериев «успешности» (например,
большее количество учащихся, принимающих участие в конкурсах/олимпиадах), и при
условии, что бюджеты пилотных школ были увеличены существенным образом неясно,
что данный критерий представляет успешность проекта или преимущество
дополнительного финансирования.
Очевидно, что достоверная информация о воздействии формулы финансирования на
управление ресурсами или качество образования может быть получена в более
долгосрочной перспективе. В краткосрочной перспективе пилотного проекта 2018 года
следует использовать три основных критерия:
a) Разница в себестоимости на одного учащегося в разных школах должна быть
сокращена – этот критерий является залогом справедливости. (Размер такого
сокращения может быть определен только после анализа исторического
распределения бюджетных средств).
b) Техническая реализация пилотного проекта должна быть эффективной в
рамках своевременного предоставления:
- Общей информации по пилотной формуле и связанных изменений в
бухгалтерии и финансовом менеджменте
- Ответов школам и вопросов местных органов управления (включая вебсайт и
службу технической поддержки)
- Индивидуальное распределение бюджетных средств школам
- Высвобождение капиталов
c) В течение пилотного периода необходимо повысить информированность
всех заинтересованных сторон о схеме и ее возможных последствиях через управление
финансами и другие семинары (см далее Раздел Iv (v)). Данный критерий можно будет
продемонстрировать при помощи методов обследования, используя опросники и
углубленные интервью с заинтересованными сторонами
19Рекомендация 16: Следует разработать простую структуру показателей
эффективности для оценки «успешности» пилотного проекта 2018 года исходя из
вышеуказанных критериев, с планированием проведения обследований в сентябре
/ октябре 2017 года до начала проекта и проведения обследования после в июне
2018 года.
iii) Дополнительное финансирование пилотного проекта 2018 года
Объем дополнительного финансирования для пилотных проектов «по всей области»
нужно выверить в части возможности возникновения какого-либо увеличения в
ресурсах, которые могут быть предоставлены для общереспубликанской реализации в
2019 году. Имеются две задачи для дополнительного финансирования. Первая
предоставить прямое возмещение по дополнительным мероприятиям (семинары,
учебные материалы, дополнительные тренеры и т.д.), которые проводятся с целью
обеспечения поддержки реализации пилотных проектов и должны быть
предоставлены в качестве специального учетного гранта в заинтересованную область.
Вторая задача предоставить дополнительное финансирование с целью
беспрепятственной реализации проекта и, в частности, ограничить убытки
«убыточных» школ. Это должна быть реалистичная сумма, соразмеряемая с той,
которая может быть предоставлена на общереспубликанском уровне, по
договоренности с МФ; реальная сумма увеличения в сравнении с историческими
бюджетами с учетом инфляции в размере 3-5% выглядит обоснованно.
Для 73 пилотных школ МОН следует рассмотреть выдачу единовременного гранта
только на 2018 год, привести объем их финансирования в соответствии с их уровнем
2017 года с целью сохранения положительного отношения к инициативе проекта
финансирования.
Рекомендация 17: МОН совместно с МФ следует согласовать объем
дополнительного финансирования для поддержки пилотного механизма на
основе, которая будет целесообразна для общереспубликанского внедрения
формулы финансирования
Часть IV: Внедрение общереспубликанской схемы
финансирования
i) Разработка подхода к управлению проектом
Если общереспубликанская схема должна быть внедрена в начале 2019 года, то очень
важно выбрать подход к управлению проектом с тем, чтобы важные составные
элементы механизма были на своем месте в сроки. В это входит подготовка детального
проектного плана, который будет содержать информацию о том, что нужно сделать,
кем, с какими ресурсами и в какие сроки. Также будет необходимо создать проектную
команду с участием разных дисциплин, которую будет возглавлять Финансовый центр
МО, но ресурсы будут заимствоваться из других департаментов, включая, когда
применимо, соответствующих членов из других Министерств и государственных
органов, в частности, из МФ. Также будет необходимо разработать план
финансирования для включения дополнительных средства в бюджет МОН на 2018 год.
20Вы также можете почитать
