СТРАТЕГИЯ ЕС В ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ - К успешной реализации новой стратегии - Bibliothek der Friedrich ...
←
→
Транскрипция содержимого страницы
Если ваш браузер не отображает страницу правильно, пожалуйста, читайте содержимое страницы ниже
АНА ЛИЗ
ГЛ О Б А Л Ь Н А Я И Р Е Г И О Н А Л Ь Н А Я П О Л И Т И К А
СТРАТЕГИЯ ЕС В
Внутреннее измерение:
государства Центральной
Азии как получатели
помощи по новой
ЦЕНТРАЛЬНОЙ Стратегии
АЗИИ Внешнее измерение:
«третьи стратегии» в
Центральной Азии –
К успешной реализации новой стратегии соперники или партнеры
ЕС?
Эмильбек Джураев, Наргиза Мураталиева
Март 2020
Рекомендации для
реализации новой
стратегииГЛ О Б А Л Ь Н А Я И Р Е Г И О Н А Л Ь Н А Я П О Л И Т И К А СТРАТЕГИЯ ЕС В ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ К успешной реализации новой стратегии
Содержание
1. ВВЕДЕНИЕ 3
2. ВНУТРЕННЕЕ ИЗМЕРЕНИЕ: ГОСУДАРСТВА
ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ КАК РЕЦИПИЕНТЫ 6
3. ВНЕШНЕЕ ИЗМЕРЕНИЕ: «ТРЕТЬИ
СТРАТЕГИИ» В ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ –
СОПЕРНИКИ ИЛИ ПАРТНЕРЫ ЕС? 9
4. ПУТЬ (ПУТИ) К УСПЕХУ НОВОЙ СТРАТЕГИИ 12
5. ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ 14
1ФОНД ИМЕНИ ФРИДРИХА ЭБЕРТА – СТРАТЕГИЯ ЕС В ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ
2ВВЕДЕНИЕ
1
ВВЕДЕНИЕ
Введенная недавно в действие Стратегия Инициатива TACIS действовала с 1991 по 2006 год; в
Европейского Союза (ЕС) в отношении Центральной ее рамках были реализованы программы и проекты
Азии1 продолжает линию сотрудничества, начатого в стоимостью в миллиарды долларов. Это был
1991 году.2 В ее рамках ожидается продолжение новаторский, в некотором смысле – смелый проект
мероприятий, не завершенных при реализации для группы новообразованных стран, только
предыдущей стратегии; на основе уже имеющихся пытавшихся наметить пути своего развития. Одним
успехов и достижений будут восполнены пробелы и из результатов TACIS для государств Центральной
налажено сотрудничество в появившихся новых Азии стало подписание Соглашений о партнерстве и
областях и сферах. сотрудничестве (СПС) со всеми пятью странами, хотя
СПС с Туркменистаном пока не ратифицировано и не
Европейский Союз активно сотрудничает с вступило в силу.
республиками Центральной Азии и поддерживает их
с 1991 года, когда они стали независимыми. Почти Содружество Независимых Государств (СНГ) не
немедленно после получения ими независимости3 стало сильным, тесно интегрированным союзом.
ЕС обозначил свое присутствие и выдвинул Для ЕС оно оказалось группой стран с разными
инициативы в данном регионе. Первой уровнями и категориями интересов. Заменой TACIS
крупномасштабной программой сотрудничества для восточноевропейских государств СНГ стал
между ЕС, с одной стороны, и республиками Европейский инструмент добрососедства и
Центральной Азии – с другой стала «Техническая партнерства (ЕИДП). Для государств Центральной
помощь Содружеству Независимых Государств» (TA- Азии Брюссель в 2007 году принял первую Стратегию
CIS). Программа TACIS стала первой инициативой ЕС, ЕС в отношении Центральной Азии – предшественницу
призванной помочь новым независимым Стратегии 2019 года.
постсоветским странам в их усилиях, направленных
на проведение экономических и политических Стратегия 2007 года предусматривала
реформ, либерализацию и демократизацию, переход сотрудничество в самых разных областях: от
к свободному рынку и верховенству права. регионального, экологического и энергетического до
сотрудничества в сферах безопасности, прав
человека и верховенства права. Она принималась на
1 Данная работа была выполнена незадолго до того, как кри- десятилетний срок, но была заменена другой
зис коронавируса охватил весь мир. Также, за рамками дан- программой лишь через 12 лет. Успех первой фазы
ной работы остались некоторые другие события. Запуск ини-
циативы «Зеленая Центральная Азия» со стороны Германии
регионального сотрудничества оказался
в рамках сотрудничества ЕС и Центральной Азии, имевшее неоднородным. Более успешным стало создание
место в конце января 2020 года, является значимым первым официальных рамок для диалога и сотрудничества.
событием в реализации новой Стратегии ЕС к региону. В на-
чале февраля 2020 года, США приняли свою обновленную
Это, в частности, ежегодные встречи ЕС и стран
стратегию к странам Центральной Азии, которая отчасти со- Центральной Азии на уровне министров, ставшие
звучна и отчасти отличается от Стратегии ЕС. Все эти собы- платформой для регулярной координации
тия, безусловно, имеют прямое отношение к теме данной ра-
боты, но их содержательное обсуждение потребовало бы
сотрудничества и уточнения его параметров, и
отдельную работу (которая, на самом деле, имеется в разра- постоянный диалог «ЕС – Центральная Азия» по
ботке). Содержание же настоящей работы и рекомендаций, вопросам прав человека – форум, для постановки и
предложенных в ней, не теряют свой смысл и актуальность
в свете данных событий.
обсуждения вопросов, касающихся прав человека в
2 Текст новой стратегии ЕС доступен по адресу: https://eeas. регионе. Усилия ЕС по содействию странам
europa.eu/sites/eeas/files/joint_communication_-_the_eu_and_ Центральной Азии в улучшении систем пограничного
central_asia_-_new_opportunities_for_a_stronger_partnership.pdf контроля также оказались достаточно успешными.
3 Следует отметить, что в 1991 году сам ЕС был только что уч- Однако в таких существенных областях, как
режден как международная организация, а Маастрихтский
договор, который официально учредил Европейский Союз, верховенство права и права человека, расширение
был принят лишь в следующем, 1992 году. регионального сотрудничества между государствами
3ФОНД ИМЕНИ ФРИДРИХА ЭБЕРТА – СТРАТЕГИЯ ЕС В ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ
Центральной Азии и сотрудничество между ЕС и разделенных на три блока; «сквозным приоритетом»
странами Центральной Азии в области энергетики, для всех сфер является содействие региональному
существенных успехов пока не достигнуто.4 сотрудничеству в Центральной Азии. Радикальные,
но достаточно реалистичные формулировки
Неполный успех Стратегии 2007 года в некоторых Стратегии указывают на новые важные события,
областях, очевидно, был обусловлен факторами, не более широкий контекст и на сравнительные
зависящими от Брюсселя. Они лежали в плоскости преимущества партнерства с ЕС, а также определяют
политики и отношений между государствами позитивно сбалансированные рамки сотрудничества.
Центральной Азии, а также были связаны с влиянием
внерегиональных игроков, таких как Россия, а Главные общие черты и различия прежней и новой
позднее – Китай. Существенную роль играли и стратегий показаны в таблице ниже. Как видно из
Соединенные Штаты, чьи действия традиционно таблицы, большинство существенных областей и тем
дополняют политику ЕС во всем мире. Однако в сотрудничества ЕС со странами Центральной Азии
течение всего рассматриваемого периода перекочевало и в новую Стратегию. Самые заметные
приоритетными для США были их усилия в различия, очевидно, состоят в формулировках,
Афганистане, которые начали ослабевать к середине балансе и тональности двух текстов. В регионе и
2010-х годов. вокруг него, бесспорно, произошли изменения:
некоторые новые проблемы выдвинулись на
Опираясь на ранее проделанную работу, новая передний план, а другие потеряли свое значение как
Стратегия ЕС в отношении Центральной Азии таковые, и различия между двумя стратегиями
отражает критическое переосмысление того, какую отражают данные перемены. Ряд применяемых в
работу нужно усилить, что следует изменить, а что – Стратегии новых терминов указывают на изменение
унаследовать из предыдущего документа. Стратегия контекста и динамики, с учетом которого
– амбициозный рамочный документ, который разрабатывалась новая Стратегия. Важной темой
объединяет 10 крупных сфер сотрудничества, является «коннективность»: в этой области ЕС хотел
бы установить в Центральной Азии более четкие
правила. Другое отличие – упор на инклюзивный
4 См. оценочный брифинг Мартина Расселла в Парламенте ЕС
«Новая стратегия ЕС для Центральной Азии» –The EU’s new подход к сотрудничеству. Инклюзивность
Central Asia Strategy, January 2019: http://www.europarl.europa. предполагает, что сотрудничество открыто для всех
eu/RegData/etudes/BRIE/2019/633162/EPRS_BRI(2019)633162_ стран региона, внерегиональных стран, для которых
EN.pdf
оно актуально, а также для других, негосударственных
Таблица 1
Сравнительный анализ Стратегий ЕС в отношении Центральной Азии
Различия
Сходство
Стратегия ЕС 2007 года Стратегия ЕС 2019 года
Сферы сотрудничества: Упор – на новое партнерство Упор – на укрепление партнерства
– Права человека
Структура – более общая Структура – более подробная
– Демократизация и всеобъемлющая. и конкретизированная.
– Образование
Аналитический характер
– Экономическое развитие Описательный характер стратегии
стратегии
– Энергетика и транспорт
Общее описание средств Конкретные инициативы
– Экология и водное хозяйство реализации Стратегии в каждом подразделе
– Региональная безопасность
Учет новых угроз для
Афганистан – приоритет в плане
– Межкультурный диалог безопасности (кибербезопасность
угроз региональной безопасности
и т.п.), включая ИГИЛ
Бюджет был включен в
Более крупный бюджет без
стратегию с разбивкой (70%
признаков детализации;
средств выделялось на
приоритетные сферы для
двусторонние проекты, а 30% -
финансирования будут
на содействие региональному
определены дополнительно.
сотрудничеству)
4ВВЕДЕНИЕ
игроков. Таким образом, государства ЕС выражают
готовность объединить усилия со всеми, кто
заинтересован в их сотрудничестве с государствами
Центральной Азии. В дополнение к данному подходу
Стратегия делает упор на понятие «синергии» и
уточняет, что нужно для усиления синергии: «лучше
работать вместе». Третья тема – устойчивость,
упоминаемая и в других новых стратегических
документах ЕС. Имеется в виду устойчивость к
различным старым и новым рискам, с которыми
сталкиваются мир в целом и Центральная Азия – в
частности. Как отмечается в таблице, при всех этих
нюансах в формулировках Стратегия представляет
собой основательный аналитический документ.
В данной работе основное внимание уделяется двум
отличиям новой Стратегии: a) большему учету
разнообразных и динамичных процессов в
отношениях между пятью странами Центральной
Азии и б) признанию наличия и значимости других
внешних партнеров и проектов, присутствующих в
регионе. Эти два фактора можно рассматривать как
значительные препятствия для успешной реализации
Стратегии ЕС 2007 года в данном регионе. Новая
Стратегия отражает полное осознание этих факторов,
отражая оба соображения в предлагаемой тематике
сотрудничества. Данная работа призвана внести
вклад в анализ того воздействия, которое эти два
фактора могли оказать на реализацию Стратегии ЕС.
В работе подчеркивается не только решающее
влияние этих факторов на осуществление Стратегии
ЕС, но и та дополнительная выгода, которую может
принести лишь сотрудничество с ЕС.
В заключительной части работы сформулирован ряд
рекомендаций как для ЕС (точнее, для представителей
ЕС, которым поручено реализовывать новую
Стратегию), – так и для заинтересованных сторон
вне ЕС, которые будут заниматься ее осуществлением,
например, для международных организаций по
вопросам развития, местных и международных
неправительственных учреждений, государств и их
агентств развития. И, наконец, эти рекомендации
могут оказаться полезными для правительств и
государственных учреждений в странах Центральной
Азии, которые будут основными акторами в
реализации Стратегии, поскольку рекомендации
указывают, чего ЕС будет ожидать от партнеров в
регионе.
5ФОНД ИМЕНИ ФРИДРИХА ЭБЕРТА – СТРАТЕГИЯ ЕС В ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ
2
ВНУТРЕННЕЕ ИЗМЕРЕНИЕ:
ГОСУДАРСТВА ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ
КАК РЕЦИПИЕНТЫ
Помощь в рамках новой Стратегии ЕС адресована Документ не называет ни одну страну приоритетным
пяти постсоветским странам: Казахстану, партнером Кыргызстана, и в этом его отличие от
Кыргызстану, Таджикистану, Туркменистану и прежней практики. Однако во Внешнеполитической
Узбекистану. Для этих стран – авторитарных в стратегии все же упоминается ряд проблем,
политическом плане, развивающихся, но не развитых актуальных с точки зрения сотрудничества с ЕС. Так,
экономически, не имеющих выхода к морю соседей в нем подчеркивается стремление Кыргызстана
Китая и России – эффективное сотрудничество с развивать демократическое управление и
Европейским Союзом может быть во многих парламентаризм и говорится о важности
отношениях привлекательным. При этом, оно может сотрудничества со странами и партнерами,
одновременно представлять и некоторые сложности, разделяющими эти цели. Кроме того, в документе
особенно когда дело касается политически и конкретно упоминаются возможности, открываемые
геополитически деликатных вопросов. Для успешной системой торговых преференций GSP+, на которую
реализации новой Стратегии нужно всерьез ЕС указывает как на приоритет в его
воспринимать местные взгляды и различать степень внешнеполитических усилиях. В целом документ
и объем заинтересованности каждой страны, определяет сбалансированную, прагматичную и
которые разнятся. Приводимый далее анализ многовекторную внешнюю политику как ключ к
посвящен в основном одной из этих стран – построению сотрудничества Кыргызстана с другими
Кыргызстану, – однако затрагивает и другие. странами.
Ситуация в Кыргызстане представляет интерес и Эти принципы внешней политики отражают, с одной
отличается от положения в четырех остальных стороны, нормы, и, с другой стороны, чаяния
странах Центральной Азии. Политическая система Кыргызстана, находящегося в сложной
Кыргызстана – открытая, конкурентная и геополитической ситуации. В этом отношении он не
плюралистическая, хотя здесь и наблюдаются слишком отличается от стратегий других стран
колебания; страна твердо заявила о намерении региона. Кыргызстан накопил большой опыт
построить демократический парламентский режим. отношений с Китаем – как двухсторонних, так и в
Также считается, что Кыргызстан с энтузиазмом рамках многосторонних схем. История отношений
использует возможности международного Кыргызстана с Китаем сравнима лишь с историей
сотрудничества. В марте 2019 года президент его связей с Россией – крупнейшим традиционным
Кыргызстана подписал обновленную партнером. Отношения с обеими державами
Внешнеполитическую стратегию Кыргызской приносят определенные выгоды, но создают и
Республики – документ, обозначающий значительные, возможно, всевозрастающие
внешнеполитические приоритеты, ключевые трудности, как будет отмечено в следующем разделе
интересы страны и принципы ее взаимодействия с данной работы.
остальным миром.5
Внутриполитическая ситуация в Кыргызстане
характеризуется рядом проблем и приоритетов,
которые могут сформировать у него позитивное
отношение к сотрудничеству с Европейским Союзом.
В политическом плане Кыргызстан –
5 Концепция внешней политики Кыргызстана доступна по
ссылке: http://president.kg/ru/sobytiya/13605_prezident_podpisal_ квазидемократическая страна с неполным
ukaz_okoncepcii_vneshney_politiki_kirgizskoy_respubliki верховенством права и слабыми официальными
6ВНУТРЕННЕЕ ИЗМЕРЕНИЕ: ГОСУДАРСТВА ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ КАК РЕЦИПИЕНТЫ
институтами государственного управления. Тем не Центральной Азии. К примеру, Казахстан – страна со
менее, Кыргызстан регулярно и четко выражает значительно более высоким национальным доходом.
стремление к демократии, соблюдению гражданских Поэтому Казахстан меньше беспокоится о получении
свобод и конкурентной политике. Успеху процесса помощи от доноров. Узбекистан – крупный
демократизации мешают многие факторы, в том экономический игрок в регионе – не столь активно
числе отсутствие подлинной заинтересованности у старается привлечь торгово-инвестиционные
правящей элиты; однако граждане и гражданское потоки, особенно по мере того, как он все больше
общество Кыргызстана твердо настаивают на открывает свою экономику. В отличие от
дальнейшем движении страны к лучшему Кыргызстана, Узбекистан предлагает более крупный
демократическому управлению. В этом их рынок и имеет более широкий доступ на внешние
решительно поддерживает Европейский Союз, и есть рынки. Кроме того, перед Узбекистаном не стоят
возможность и далее повышать эту его роль. такие международные геополитические проблемы,
как перед Кыргызстаном. Благодаря этому
Экономические показатели Кыргызстана хуже, чем у Узбекистан имеет возможность свободнее
его соседей по региону, у которых темпы роста ВВП сотрудничать с разными партнерами. Некоторые
выше, чем в Кыргызстане (даже в Таджикистане, структурные трудности Кыргызстана характерны и
который обычно отстает от Кыргызстана в для Таджикистана, но последний не проявляет
экономическом развитии). Нынешняя большой готовности развивать демократическую
общеэкономическая ситуация в Кыргызстане систему, основанную на участии. Таким образом,
характеризуется медленным ростом, слабым Таджикистан, очевидно, не является партнером,
притоком иностранных инвестиций и зависимостью заинтересованным развивать отношения ради этих
от нескольких нестабильных источников целей.
национального дохода, таких как экспорт золота и
денежные переводы от трудовых мигрантов, при Позиции стран Центральной Азии по различным
отсутствии новых перспективных видов вопросам существенно различаются. Стратегия ЕС в
экономической деятельности. Получив в 2016 году от отношении Центральной Азии уделяет этим
ЕС торговые преференции по системе GSP+, различиям должное внимание. Очень важно
Кыргызстан не торопится использовать данную обеспечить, чтобы они в полной мере учитывались и
возможность.6 Таким образом, Кыргызстан мог бы при реализации Стратегии.
быть особенно заинтересован в экономическом
сотрудничестве с партнерами из ЕС. По аналогичным Существующие различия между странами
причинам помощь ЕС также привлекательна для Центральной Азии не означают отсутствия общих
Кыргызстана. Поскольку с первых лет независимости проблем и интересов. Одной из основных областей,
страна сильно зависит от внешней помощи, она по- где они сходятся, является экология. В каждой стране
прежнему полагается на нее, чтобы поддерживать Центральной Азии существует конкретная проблема
различные сектора экономики. в сфере экологической устойчивости, в связи с чем
они нуждаются в международной поддержке и
Отчасти ввиду вышеупомянутых обстоятельств для обращаются за ней. Кроме того, у них есть общие
Кыргызстана важны несколько других сфер развития: приоритеты в сфере безопасности, главный из
молодежная политика и образование, экология и которых – предупреждение терроризма. Торговля
устойчивое развитие, развитие сельских районов, наркотиками – одинаковая проблема для всех стран,
энергетика и транспорт. Работа в них помогла бы хотя не все могут воспринимать ее как неотложную.
разрядить геополитическую ситуацию вокруг Именно в этих общих проблемных областях ЕС может
страны, повысила бы ее шансы на поступательное применять общерегиональный подход.
политическое развитие и открыла бы новые пути
экономического развития. Во всех этих областях Имея общие интересы, страны Центральной Азии
страна изыскивает возможности поддержки и недавно вновь проявили интерес если пока не к
сотрудничества, и ЕС является ее важным партнером. интеграции, то к сотрудничеству. Это особенно
Данные сферы останутся приоритетными для положительная тенденция, которая отмечается в
Кыргызстана и будут подкреплять его стремление к Стратегии ЕС. Сохраняется много препятствий для
более долгосрочному сотрудничеству с ЕС по более достижения странами ощутимого регионального
широкому кругу вопросов. единства. Однако Европейский Союз может стать
важнейшим партнером региона в деле преодоления
Некоторые из ключевых сфер сотрудничества между этих препятствий. Такое партнерство может
Кыргызстаном и ЕС важны и для других стран включать в себя обмен опытом, посредничество и
сотрудничество в рамках совместных региональных
проектов.
6 «Европейский Союз предоставил статус GSP+ Кыргызской
Республике» – European Union Grants GSP+ Status to the Kyrgyz
Republic // https://eeas.europa.eu/sites/eeas/files/news160202_ После анализа внутренней ситуации в странах –
en.pdf получателях помощи в рамках Стратегии, особенно в
7ФОНД ИМЕНИ ФРИДРИХА ЭБЕРТА – СТРАТЕГИЯ ЕС В ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ
Кыргызстане, внимание в данной работе будет
сосредоточено на внешних аспектах. У каждой
страны Центральной Азии имеются иные
направления сотрудничества – с третьими странами
или в третьих форматах. Они прямо влияют на то, как
может действовать в регионе Стратегия ЕС. Очевидно,
что ЕС действует в регионе не обособленно от
геополитического контекста. В следующем разделе
будет дан краткий критический обзор основных
«третьих сторон» или «третьих стратегий», имеющих
значение в контексте сотрудничества ЕС и стран
Центральной Азии.
8ВНЕШНЕЕ ИЗМЕРЕНИЕ: «ТРЕТЬИ СТРАТЕГИИ» В ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ – СОПЕРНИКИ ИЛИ ПАРТНЕРЫ ЕС?
3
ВНЕШНЕЕ ИЗМЕРЕНИЕ: «ТРЕТЬИ
СТРАТЕГИИ» В ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ –
СОПЕРНИКИ ИЛИ ПАРТНЕРЫ ЕС?
Анализируя отношение выгодоприобретателей к «коннективности».
новой Стратегии ЕС для Центральной Азии, важно
учитывать важнейшую «другую сторону», или В последнее время инициатива «Один пояс – один
«третью сторону» проблемы. Говоря языком путь» и глобальная политика Китая стали терять
Стратегии ЕС, это наличие «третьих стратегий» у иных популярность и доверие по мере того, как
внешних игроков в Центральной Азии. Соотношение международное сообщество больше узнает о так
этих третьих стратегий и партнерских связей с ЕС и называемой «долговой дипломатии» Пекина. С
ее Стратегией крайне важно учитывать, чтобы другой стороны, растущую озабоченность и критику
реалистично оценивать и прогнозировать вызывает китайская политика «перевоспитания»
возможности сотрудничества между ЕС и ЦА. этнических и религиозных меньшинств в восточной
Объявляя о введении новой Стратегии в Бишкеке, провинции Синьцзян. Обе проблемы вызывают
Верховный представитель ЕС по иностранным делам серьезную обеспокоенность в Кыргызстане.
и политике безопасности Федерика Могерини Кыргызстан и Таджикистан входят в пятерку стран с
подчеркнула, что ЕС не намерен ввязываться в наибольшей задолженностью перед Китаем. Вторая
геополитическую игру в Центральной Азии. Тем не проблема вызывает беспокойство и в Казахстане,
менее, ЕС не может отрицать геополитические который может опасаться за судьбу этнических
интересы других держав в регионе и закрывать на казахов в Синьцзяне.
них глаза.
Таким образом, хотя проект «Один пояс – один путь»
Мы считаем наиболее важными и актуальными три трудно игнорировать, страны Центральной Азии,
«третьих стратегии». Первая – инициатива Китая находящиеся на путях предполагаемых взаимосвязей
«Один пояс – один путь». Вторая стратегия – в рамках проекта, явно осознали возможные
Евразийский экономический союз во главе с Россией. последствия более глубокого участия в нем и
И, наконец, стратегия, которая представляется менее проявляют осторожность. Как бы то ни было, в этих
влиятельной, чем первые две, - формат C5+1 для условиях правительства стран Центральной Азии,
диалога между Соединенными Штатами и вероятно, будут приветствовать предложения ЕС об
государствами Центральной Азии. установлении взаимосвязей по четким правилам.
Широко разрекламированная инициатива Китая Евразийский экономический союз (ЕАЭС) во главе с
«Один пояс – один путь», провозглашенная Россией – другой мощный проект, созданный для
Председателем Си Цзиньпином в Университете региона Центральной Азии, а также для других
Назарбаева (Казахстан) в сентябре 2013 года, постсоветских государств. Казахстан, наряду с
вызвала бурный отклик в регионе Центральной Азии Беларусью, стал одним из членов-основателей ЕАЭС.
и в остальном мире. Она, безусловно, впечатлила Кыргызстан присоединился к ЕАЭС в 2015 году после
заинтересованных лиц в регионе двухлетних интенсивных дискуссий в обществе и
многомиллиардными инвестиционными сделками, бизнес-сообществе о потенциальных издержках и
трансконтинентальными амбициями, а во многом – и выгодах от вступления страны в ЕАЭС. В последнее
тем, что ее подробности по-прежнему окутаны время Узбекистан также начал обсуждать внутри
тайной (если вообще проработаны). Поскольку страны возможность присоединения к ЕАЭС.
авторы инициативы видят западной оконечностью
зоны ее действия Европу, она вызвала значительный Результаты членства в недавно созданном
интерес в большинстве европейских стран. В рамках Экономическом союзе как для Казахстана, так и для
инициативы «Один пояс – один путь» была введена Кыргызстана пока неоднозначны. Казахстан
особая терминология с ключевым понятием выражал озабоченность по поводу того, что
9ФОНД ИМЕНИ ФРИДРИХА ЭБЕРТА – СТРАТЕГИЯ ЕС В ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ
различные инициативы и меры политики в ЕАЭС ЕАЭС. Возможно, это стало главной причиной, по
более выгодны Москве, а Кыргызстан регулярно которой покойный президент Узбекистана Каримов
сетовал на несбалансированные условия вторично вывел Узбекистан из этой организации в
сотрудничества как с Москвой, так и с Нур-Султаном. 2012 году. При таких обстоятельствах эти две
В союзе пяти стран (Армения стала пятым членом организации как открывают возможности, так и
ЕАЭС незадолго до вступления в него Кыргызстана) создают проблемы для своих государств-членов из
значительной проблемой, как и следовало ожидать, Центральной Азии.
стала огромная мощь России. Объемы торговли и
экономики всех пяти остальных государств-членов, Еще один мощный игрок – Соединенные Штаты
вместе взятых, по-прежнему эквивалентны лишь Америки, стремящиеся сохранить отношения со
малой толике российских. странами Центральной Азии. Формат диалога C5+1
(пять стран Центральной Азии плюс Соединенные
Активизация работы ЕАЭС совпала с резким Штаты) является платформой для встреч и
ухудшением отношений между Россией и западными консультаций на уровне министров иностранных дел.
странами, включая большинство государств – Формат C5+1 был принят в 2015 году по инициативе
членов ЕС и сам ЕС. Отношения ухудшились после тогдашнего Государственного секретаря
возникновения украинского кризиса и присоединения Соединенных Штатов Джона Керри. Он был задуман
Крыма к России. Столкнувшись с как форум для регулярных встреч шести стран и для
широкомасштабными санкциями и свертыванием определения тем их сотрудничества. Однако пока он
политических контактов, Россия попыталась сделать не превратился в активно действующий форум. На
ЕАЭС «запасным вариантом» в экономическом и фоне смены администрации в Соединенных Штатах
политическом плане. Однако кризис в отношениях государства не стремятся общаться в формате C5+1
России с Западом имел негативные последствия для так активно, как это предполагалось.
государств Центральной Азии.
Традиционно считается, что Соединенные Штаты
Несмотря на сложности в начале деятельности ЕАЭС, разделяют позицию Европейского Союза по многим
данный проект открыт для сотрудничества с другими вопросам и сотрудничают с другими странами, в том
регионами и государствами. В частности, велась числе с государствами Центральной Азии, в сходных
активная работа по налаживанию сотрудничества с областях. Если бы партнерство США и стран
такими странами, как Турция, Иран и некоторые Центральной Азии было тесным и динамичным, то
страны Европы. Кроме того, велись разговоры о США и ЕС, возможно, дублировали бы усилия друг
сотрудничестве с Китаем и проектом «Один пояс – друга по содействию развитию Центральной Азии в
один путь», хотя большинство наблюдателей не различных сферах. Кроме того, громче звучали бы их
видело возможностей для наведения мостов между заявления по некоторым сложным проблемам
ЕАЭС и проектом «Один пояс – один путь». региона, таким как демократия и права человека.
Однако нерешительность участников формата C5+1,
Китай и Россия, главные движущие силы обсуждающих в основном «безобидные темы»,
соответственно проекта «Один пояс – один путь» и показывает уровень присутствия США и степень их
ЕАЭС, стоят и за другими инициативами, имеющими готовности сотрудничать с партнерами в
значение для Центральной Азии – такими, как Центральной Азии.7 Новая Стратегия ЕС намного
Шанхайская организация сотрудничества (ШОС) и радикальнее; она предусматривает более широкое
Организация Договора о коллективной безопасности сотрудничество с регионом, чем то, к которому,
(ОДКБ). Привлекательность и эффективность этих очевидно, готовы Соединенные Штаты. Следует
организаций с точки зрения интересов стран отметить, что и ЕС, и США стремятся включить в свою
Центральной Азии подобным же образом ограничены. региональную политику все пять стран Центральной
На региональном уровне в ШОС не входит Азии. Сходство подходов ЕС и США заключается и в
Туркменистан. В ОДКБ не входят Туркменистан и том, что их деятельность в регионе структурно не
Узбекистан. Таким образом, обе организации оформлена и развивается постепенно, без прочных
охватывают регион Центральной Азии не полностью. институционных основ. Обе стороны склонны
После последнего расширения ШОС, когда в нее действовать в формате ежегодных встреч, проектов
вступили Индия и Пакистан, организации и консультаций.
понадобится период адаптации, прежде чем она
сможет расширяться далее. ШОС давно Помимо трех вышеупомянутых «третьих стратегий»,
воспринимается как клуб, в котором Россия и Китай к данной теме, безусловно, имеют отношение и
уравновешивают друг друга; теперь же она либо другие игроки, например, Турция, Япония, Иран, Корея
превратится в гораздо более влиятельный форум, и Индия Некоторые из них потенциально могут стать
либо станет рыхлым сообществом стран без единой
движущей силы. ОДКБ однозначно воспринимается
7 Стоит отметить, что двусторонние отношения США с каждой
как российская инициатива, служащая прежде всего из стран Центральной Азии являются более активными и су-
российским интересам – в большей степени, нежели щественными.
10ВНЕШНЕЕ ИЗМЕРЕНИЕ: «ТРЕТЬИ СТРАТЕГИИ» В ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ – СОПЕРНИКИ ИЛИ ПАРТНЕРЫ ЕС?
партнерами ЕС в Центральной Азии, особенно
Япония, поскольку она ставит вопросы,
представляющие интерес и для ЕС. Таким образом,
международное сотрудничество в Центральной Азии
и с ней – это игра не с тремя или четырьмя игроками,
а минимум с десятью. Однако упомянутые трое
наиболее важны и фактически делают игру в данном
геополитическом контексте.
11ФОНД ИМЕНИ ФРИДРИХА ЭБЕРТА – СТРАТЕГИЯ ЕС В ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ
4
ПУТЬ (ПУТИ) К УСПЕХУ НОВОЙ
СТРАТЕГИИ
Введенная недавно в действие Стратегия общих целей, таких как безопасность, взаимосвязь,
Европейского Союза по сотрудничеству с экологическая устойчивость, и многих других.
государствами Центральной Азии представляет Верховный представитель ЕС Федерика Могерини
собой прочные рамки взаимовыгодного вновь отметила это, представляя новую Стратегию.
сотрудничества двух сторон и отражает ясное Могерини подчеркнула, что ЕС не является
видение такого сотрудничества. Основная цель «геополитическим» игроком. Такое его
Стратегии – помочь партнерам в Центральной Азии, позиционирование позволяет государствам
поддержать их реформы и повестки дня для развития, Центральной Азии более комфортно сотрудничать с
а также применить европейский опыт и ЕС без ущерба для их отношений с другими внешними
соответствующие инструменты Европы для партнерами.
достижения этих целей.8
Вторая предпосылка– способность ЕС выполнить
Успешная реализация Стратегии зависит от отклика уникальные функции, которых не могут предложить
и приверженности со стороны выгодоприобретателей другие партнеры: содействовать разработке
в Центральной Азии. Об этом уже говорилось в эффективных механизмов регионального
предыдущих двух разделах. Как показывает анализ, сотрудничества с последующей интеграцией. Являя
важную роль играют интересы и обязательства собой всемирно признанную успешную модель
Кыргызстана и других государств региона, а также региональной интеграции, ЕС может поделиться
отношение к «третьим стратегиям». своим опытом. Зарождающиеся в Центральной Азии
структуры регионального сотрудничества могут
Исходя из анализа, приведенного в предыдущих принять к сведению множество юридических,
разделах, можно сделать ряд важных наблюдений, институционных, экономических и других
актуальных для успешной реализации Стратегии. инструментов, апробированных Союзом в течение
Для связей между ЕС и странами Центральной Азии десятилетий. Как уже отмечалось, в последние годы
имеются некоторые важные и конкретные сложилась особенно благоприятная обстановка.
предпосылки. Если они будут учитываться должным Хотя у каждой страны есть определенные
образом, это может упрочить партнерство. разногласия с одним или несколькими соседями –
такие, как пограничные споры между Кыргызстаном
Одна из предпосылок – подчеркнуто открытый и и Таджикистаном, - все они в целом положительно
инклюзивный взгляд ЕС на сотрудничество. Для отнеслись к идее регионального сотрудничества и
Брюсселя сотрудничество с Центральной Азией – не приветствовали значительное потепление во
игра с нулевой суммой и не поле соревнования за внешней политике Узбекистана после смены
некий приз.9 В Стратегии подчеркивается готовность руководства страны. ЕС пользуется значительным
ЕС объединить усилия как со странами Центральной доверием как потенциальный посредник и советник,
Азии, так и с внешними игроками ради достижения который поможет правительствам региона
преодолеть и урегулировать их разногласия.
8 Следует отметить, что Стратегия сформулирована не только Третий аспект вклада ЕС – именно то, что часто
с позиций донора: многие ее положения, безусловно, слу- вызывает дискомфорт у других внешних партнеров:
жат и интересам ЕС в таких областях, как безопасность, вза- способность ЕС ставить нормативные вопросы. Они
имосвязь и торговля, что фактически позволяет говорить
о взаимовыгодном сотрудничестве, а не просто об отноше- касаются социальной справедливости, гендерного
ниях с получателями помощи. равенства, прав человека и гражданина,
9 «ЕС кровно заинтересован в том, чтобы Центральная Азия демократизации и верховенства права, а также
развивалась как регион сотрудничества и взаимосвязи, ос- смежных тем. Постановку Европейским Союзом этих
нованных на правилах, а не конкуренции и соперничества»…»
(Европейский Союз и Центральная Азия: новые возможности вопросов будут горячо приветствовать многие
для укрепления партнерства, с. 2) неправительственные заинтересованные лица,
12ПУТЬ (ПУТИ) К УСПЕХУ НОВОЙ СТРАТЕГИИ
организации гражданского общества, молодежные
группы и некоторые политические партии и движения.
Правительства региона могут не испытывать
энтузиазма по этому поводу; однако и они могут
проявить некоторую заинтересованность, особенно
когда такое сотрудничество будет сопровождаться
ощутимой финансовой поддержкой или программами
технической помощи.
Четвертое, что нужно учитывать, – это своеобразная
сущность ЕС. Это союз национальных государств, не
являющийся ни государством, ни международной
организацией. Хотя это нередко делает ЕС менее
заметным и узнаваемым для общественности в
странах Центральной Азии, данный момент может
быть значительным преимуществом. ЕС –
наднациональное образование, которое является
открытым, неэксклюзивным международным
игроком и не руководствуется национальными
интересами. Часто полагают, что другие внешние
игроки преследуют свои национальные интересы,
однако ЕС в состоянии отстаивать принципы, общие
интересы и ценности ради общего блага.
И, наконец, как верно отмечено во вступлении к
Стратегии, в нескольких государствах Центральной
Азии проводятся широкие и многообещающие
внутренние реформы, которые уже отразились в
положительной динамике на региональном уровне.
Происходящие перемены будут особенно
благоприятны для продуктивного сотрудничества с
Европейским Союзом, если станут его лейтмотивом.
Однако будет крайне необходимо, чтобы при их
формулировании не устанавливались политически
чувствительные границы и водоразделы.
13ФОНД ИМЕНИ ФРИДРИХА ЭБЕРТА – СТРАТЕГИЯ ЕС В ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ
5
ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ
Введение в действие новой Стратегии ЕС для обеспечении конкурентоспособности в
Центральной Азии стало значительным событием торговле, в том числе – реализации режима
для внешних связей региона и открыло для стран GSP+ для Кыргызстана, и принимать
региона новые возможности. Пересмотр и практические меры в этом направлении. На
возобновление политики ЕС в регионе стало отличной фоне растущей озабоченности по поводу
возможностью оживить контакты между хищнической кредитной и инвестиционной
партнерами, исследовать новые направления политики других стран государства и
сотрудничества и выявить его проблемные области. предприятия Центральной Азии получили бы
выгоду от честных и справедливых условий
Для успешной реализации новой Стратегии нужно торговли и инвестиций, предлагаемых
хорошо знать слагаемые такого успеха. В этой работе европейскими странами. Поддержка такой
были проанализированы два из них: взгляды и деятельности предусмотрена Стратегией.
положение нескольких стран Центральной Азии –
основных выгодополучателей новой Стратегии, а – ЕС должен и далее расширять связи с
также подходы и сферы действия «третьих стратегий» заинтересованными лицами в Центральной Азии
в регионе. Важнейшие заинтересованные третьи в сферах образования, культуры и исследований.
стороны – это Китай и Россия, а с точки зрения общих Сотрудничество в этих областях, вероятнее
с ЕС приоритетов – Соединенные Штаты Америки. всего, окажет долгосрочное воздействие, не
рискуя создать острые политические проблемы.
Изучив эти вопросы, авторы делают вывод, что ЕС Оно не должно ограничиваться
действительно является важным и уникальным правительственными проектами и
партнером для государств Центральной Азии, в учреждениями, управляемыми из центра: в нем
частности для Кыргызстана. Исходя из анализа должны участвовать образовательные и
преимуществ ЕС в регионе, авторы рекомендуют художественные организации, научные центры и
развивать сотрудничество в тех областях, где это отдельные специалисты.
наиболее осуществимо. Для этого нужно заручиться
подлинным содействием центральноазиатских – Работая в Центральной Азии, ЕС должен
партнеров, а также занять открытую, но расширять и укреплять сотрудничество с
принципиальную позицию по отношению к другим гражданским обществом. Хорошее начало этому
внешним игрокам и к их политике в регионе. положила организация первого неофициального
Форума «ЕС – Центральная Азия» в рамках
Исходя из этих соображений и аргументов, авторы мероприятий по случаю введения в действие
рекомендуют следующие мероприятия, необходимые новой Стратегии. Такие мероприятия
для успешной реализации Стратегии ЕС: необходимо продолжать и разнообразить.
– В Кыргызстане ЕС важно сосредоточить – И в Кыргызстане, и в других странах ЕС должен
внимание на поддержке демократизации, недвусмысленно поддержать свободу слова и
укреплении парламентаризма и на расширении средств массовой информации. Свободные СМИ
возможностей женщин, в том числе – не только содействовали бы усилиям по
возможностей их участия в политике. Иными демократизации и построению сильного
словами, ЕС должен и далее отстаивать так гражданского общества, но и позволили бы
называемую «нормативную повестку дня» - эффективно доносить информацию об общих
важнейшие ценности, которые может ценностях, делиться европейским опытом и
утверждать и защищать ЕС. критически оценивать события и проекты.
– Во всех странах Центральной Азии ЕС должен – Поскольку во всех странах Центральной Азии, и,
будет уделять больше внимания оказанию в частности, в Кыргызстане, растет
помощи в экономическом развитии и озабоченность экологическими проблемами, ЕС
14ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ
может сосредоточить внимание на охране кадрового обеспечения усилия ЕС мало заметны
окружающей среды и обеспечении на местах, хотя Брюссель является одним из
экологической устойчивости. Данная область крупных доноров в Центральной Азии.
особенно подходит для сотрудничества,
поскольку экологией озабочены все,
независимо от геополитической и политической
проблематики.
– И ЕС, и его партнеры в Центральной Азии
должны налаживать более эффективную
коммуникацию при реализации мероприятий
Стратегии. Приоритеты должны быть ясными,
задачи и ожидаемые результаты – обсуждаться
открыто и поддерживаться обеими сторонами, а
любое недопонимание – устраняться
немедленно после его выявления. Только такая
эффективная, надежная коммуникация между
всеми партнерами позволит добиться успеха в
общих усилиях.
– Что касается четкой коммуникации, то ЕС не
должен создать впечатления, будто он
«экспортирует» свои институты и принципы в
Центральную Азию. Обе стороны должны
сотрудничать, чтобы приспособить данный
процесс к нуждам общества и правительств
стран Центральной Азии. Местные
заинтересованные лица должны иметь
возможность выбирать, что «импортировать» и
что из европейского опыта они считают
необходимым и применимым.
– Правительства стран Центральной Азии могли
бы проявить инициативу и предложить ЕС
совместные усилия и проекты в рамках новой
Стратегии ЕС. Такая инициатива
выгодоприобретателей свидетельствовала бы о
намерении центральноазиатских партнеров
сотрудничать и позволила бы ЕС точнее
планировать свои действия и расставлять
приоритеты.
– Одобренное многими заявление в Декларации о
том, что ЕС заинтересован в инклюзивном
подходе к сотрудничеству, не должно означать,
что роль ЕС в Центральной Азии невелика или
сознательно ограничивается. Звучавшие в
период подготовки Декларации заявления о том,
что ЕС должен сосредоточиться на более
частных проблемах, могло бы ввести в
заблуждение, если предположить, что их авторы
предлагали всемирному игроку и третьей
экономике в мире ограничиться скромной
ролью в регионе.
– И, наконец, ЕС должен стремиться наладить
прямое сотрудничество в осуществлении его
проектов через свои делегации, направляемые в
регион, а при необходимости – привлекать
сторонний персонал ЕС. Из-за недостаточного
15ФОНД ИМЕНИ ФРИДРИХА ЭБЕРТА – СТРАТЕГИЯ ЕС В ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ
16ВЫХОДНЫЕ ДАННЫЕ: ОБ АВТОРАХ: ВЫХОДНЫЕ ДАННЫЕ: Эмильбек Джураев получил степень доктора Фонд им. Фридриха Эберта политических наук в Университете штата Мэриленд - Представительство фонда имени Фридриха Эберта в Колледж Парк (США), защитил диссертацию по Кыргызской Республике [Friedrich-Ebert-Stiftung in der конституционной теории республиканцев и ее Kirgisischen Republik] применению в развивающихся странах. Он является ул. Раззакова, 33/1 кв.2 старшим преподавателем программы магистратуры Бишкек, 720040 в области политики и безопасности в Академии ОБСЕ Кыргызстан в Бишкеке, Кыргызстан. Сфера его научных интересов - государственное строительство, демократизация и Ответственный редактор: конституционное развитие в Центральной Азии, а Александер Розенплэнтер [Alexander Rosenplänter], также внешняя политика, безопасность и геополитика региональный директор в Кыргызской Республике и в Центральной Азии. Республике Таджикистан Наргиза Мураталиева, кандидат политических наук, Тел: +996 312 663077, 620016 доцент, защитила диссертацию на тему «Региональная info.bishkek@fes.kg политика России и Китая в Центральной Азии и ШОС www.fes-centralasia.org как фактор взаимодействия». В настоящее время она работает редактором аналитических материалов Коммерческое использование всех публикаций CABAR.asia в (IWPR CA), опубликовав более 50 статей. Фонда им. Фридриха Эберта (ФФЭ) не разрешается Автор монографии «Россия и Китай в Центральной без письменного согласия ФФЭ. Азии», а также соавтор около 10 монографий. Область ее компетенции - безопасность, политические процессы в Центральной Азии, международные организации. BPG (Bishkek Policy Group) - это открытая группа исследователей, ученых и экспертов, которые стремятся развивать общественные дебаты, повышать независимый голос Центральной Азии через диалог и сотрудничество. BPG предлагает инклюзивный подход, чтобы связать нашу деятельность с различными аудиториями - от политиков до широкой общественности - для создания возможностей для процветающего региона. Высказанные в настоящей публикации мнения не обязательно отражают точку зрения Фонда имени Фридриха Эберта или организации, в интересах которой работает автор.
СТРАТЕГИЯ ЕС В ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ
К успешной реализации новой стратегии
В данной публикации анализирует- В документе используются два ню- Наконец, в этом документе содер-
ся новая Стратегия ЕС для Цен- анса новой Стратегии: повышен- жатся рекомендации как для ЕС -
тральной Азии, принятая в 2019 ное внимание к разнообразным и тех, кто представляет его и на кото-
году, с точки зрения принимающей динамичным событиям в пяти рых возложена задача по
стороны - стран Центральной Азии. странах Центральной Азии, а также реализации новой Стратегии, так и
Принимая во внимание необходи- присутствие и актуальность дру- для заинтересованных сторон, не
мый более широкий охват, который гих внешних партнеров и проектов, входящих в ЕС, которые будут уча-
характерен для такого стратегиче- осуществляемых в регионе. Заин- ствовать в реализации Стратегии -
ского документа, в этом документе тересованными третьими сторо- государства и их агентства разви-
обсуждаются нововведения в под- нами, в первую очередь, являются тия, местные и международные
ходе ЕС к региону и его сравнитель- Китай и Россия, а с точки зрения неправительственные учрежде-
ное преимущество перед другими общих приоритетов с ЕС - Соеди- ния и международные организа-
участниками. ненные Штаты Америки. ции развития. Не в последнюю оче-
На повестке дня миссия по укре- Одной из постоянных проблем редь, подчеркивая, что ЕС должен
плению стабильности в регионе. Центральной Азии является низ- ожидать от принимающей сторо-
Безопасность, а также борьба с кий уровень регионального со- ны, рекомендации также относят-
коррупцией и реформы, которые трудничества между пятью стра- ся к правительствам и государ-
продвигают демократию и верхо- нами региона (Казахстан, ственным органам в странах
венство закона, являются ключе- Кыргызстан, Таджикистан, Тур- Центральной Азии, которые будут
выми темами для рассмотрения. кменистан, Узбекистан). основными партнерами.
Второе — это развитие экономики. В Стратегии подчеркивается го- Требуется более активное участие
Третье — это активизация полити- товность ЕС объединить усилия партнеров из Центральной Азии в
ческого диалога, в котором Брюс- как со странами Центральной Азии, разработке и реализации Страте-
сель подчеркивает участие граж- так и с внешними игроками для до- гии ЕС, предотвращающей ее пре-
данского общества и парламентов. стижения общих целей без ущерба вращение в преимущественно од-
для существующих отношений с ностороннюю инициативу.
региональными партнерами.Вы также можете почитать
