МОДЕЛЬ ФЕДЕРАЛЬНО-РЕГИОНАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В УПРАВЛЕНИИ ВЫСШИМ ОБРАЗОВАНИЕМ В РФ
←
→
Транскрипция содержимого страницы
Если ваш браузер не отображает страницу правильно, пожалуйста, читайте содержимое страницы ниже
О. В. Лешуков 201
Для цитирования: Лешуков О. В. Модель федерально-региональных отношений в управлении высшим
образованием в РФ // Экономика региона. — 2020. — Т. 16, вып. 1. — С. 201-212
https://doi.org/10.17059/2020-1-15
УДК 378
О. В. Лешуков
Национальный исследовательский университет Высшая школа экономики
(Москва, Российская Федерация; e-mail: oleshukov@hse.ru)
МОДЕЛЬ ФЕДЕРАЛЬНО - РЕГИОНАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
В УПРАВЛЕНИИ ВЫСШИМ ОБРАЗОВАНИЕМ В РФ
1
Модели управления высшим образованием в крупных и неоднородных странах с большим количе-
ством университетов существенно отличаются от подходов к координации вузов в унитарных го-
сударствах. Глубокого анализа этих различий в исследовательской литературе пока не представ-
лено. Вместе с тем, достижение национальных целей развития высшего образования в федератив-
ных странах требует выбора эффективной модели распределения сферы ответственности между
федеральными и региональными уровнями власти. В рамках работы проводится исследование мо-
дели устройства федерально-региональных отношений в высшем образовании в РФ. Для этого ана-
лизируются история и предпосылки формирования модели федерализма в высшем образовании, про-
водится изучение текущих особенностей баланса федеральных и региональных сил при управлении
вузами. Также в работе представлен анализ устройства федерализма в высшем образования в РФ
в сравнении с кейсами восьми стран с неоднородными региональными системами высшего образо-
вания. Результаты исследования показывают, что российская модель федерализма в высшем обра-
зовании остается одной из наиболее централизованных среди сопоставимых стран. Бюджетная и
налоговая политики являются прерогативами федерального правительства, регионы имеют огра-
ниченные возможности для влияния на развитие вузов, в частности сохраняются барьеры для со-
финансирования регионами вузов федерального подчинения. Постулируется, что в основе модели
управления высшим образованием в РФ лежит принцип «прагматичного» федерализма, который
предполагает, что баланс федерально-региональных отношений должен позволять решать кон-
кретные задачи, стоящие перед страной в целом, а не перед конкретными регионами. На основе
анализа предлагаются направления изменения баланса федерально-региональных отношений в выс-
шем образовании путем расширения принципа субсидиарности между уровнями власти, но с сохра-
нением большей части полномочий на федеральном уровне. Управление региональными системами
высшего образования должно позволять концентрировать федеральные и региональные ресурсы на
определенных вузовских программах и проектах развития.
Ключевые слова: федерализм в высшем образовании, централизация, бенчмарки, региональное разви-
тие, баланс федеральных и региональных отношений, полномочия, «прагматичный» федерализм, неоднород-
ность, координация, доступность образования
шего образования государств, которые харак-
Введение
теризуются высокой социально-экономиче-
За последние 40 лет общая численность сту- ской и культурной неоднородностью регионов.
дентов в мире выросла более чем в 4 раза (со- Ведь с управленческой точки зрения инстру-
гласно данным Юнеско). Процессы массовиза- менты координации нескольких десятков уни-
ции образования приводят к тому, что нацио- верситетов и меры поддержки функциони-
нальные системы высшего образования ста- рования вузовских систем, состоящих из со-
новятся все более дифференцированными. В тен организаций и решающих разные задачи,
подобных условиях все менее актуальными принципиально различаются. Второй вариант
становятся подходы, которые рассматривают характерен для федеративных государств, в ко-
национальные системы высшего образования торых достижение заявленных на националь-
как однородные совокупности университетов. ном уровне целей развития образования зави-
Приобретают особую актуальность иссле- сит от распределения ответственности между
дования моделей управления системами выс- федеральными (национальными) и региональ-
ными (локальными) уровнями власти. Другими
1
© Лешуков О. В. Текст. 2020. словами, речь идет об устройстве моделей фе-
ЭКОНОМИКА РЕГИОНА Т. 16, вып. 1 (2020)202 Отраслевые и межотраслевые комплексы
дерализма и их влиянии на развитие образо- в том, что администрация штата в ручном ре-
вательных систем. Подобные вопросы все чаще жиме выделила типы вузов, зафиксировала пе-
вызывают значительный интерес среди эконо- ред ними определенные задачи и требования
мистов и политологов в условиях глобальной к результативности, тем самым предложив ди-
тенденции к децентрализации в управлении зайн региональной системы высшего образо-
общественным сектором [1]. вания и институциональные рамки для ее раз-
Востребованы вопросы баланса федераль- вития. Второй тип больше направлен на по-
ных и региональных полномочий примени- пытки властей поддерживать те направления
тельно и к российскому опыту, для которого развития университетов, которые они сами пе-
образовательный федерализм может рассма- ред собой поставили.
триваться как основной фактор повышения ка- Важнейшим понятием при анализе управ-
чества образования в стране [2]. Актуальными ления системами высшего образования явля-
оказываются задача анализа эволюции модели ется степень централизации и децентрали-
федерально-региональных отношений в выс- зации управления. Выделяются и смешанные
шем образовании в РФ и оценка ее связи с ос- типы, такие как «centralized decentralization»
новными закономерностями развития вузов- модель управления высшим образованием [6],
ской системы. Гипотеза исследования заклю- предполагающая наличие широкого спектра
чается в том, что централизация управления полномочий на локальных уровнях при сохра-
системой высшего образования не приводит к нении координации ограниченного числа во-
повышению роли университетов в региональ- просов на центральном уровне. Т. Фумасоли
ном развитии. [5] добавляет в дискуссию и понятие органи-
Работа может быть востребована как ис- зационной центральности, которое предпола-
следователями, так и практиками, координи- гает то, что организация находится между цен-
рующими развитие высшего образования на тральными и периферийными источниками
уровне стран и регионов. Оценка связи модели управления, решения которых различаются по
федерализма с особенностями развития отрас- политическим, экономическим, культурным
лей социальной сферы является уникальной. основаниям. Все рассматриваемые модели
Научная новизна исследования состоит в по- комплиментарны принципу «многоуровне-
пытке выявить характеристики развития ре- вого управления» и политика в области выс-
гиональных систем высшего образования, ко- шего образования все чаще предполагает под-
торые связаны с двухуровневыми моделями держание многоуровневой многозадачной мо-
управления системами высшего образования. дели управления образовательными организа-
Исследование позволит дополнить академи- циями [7]. Ряд исследователей подтверждают
ческий дискурс представлениями о генезисе факт, что учет мнений основных стейкхолде-
управленческих моделей в высшем образо- ров при регулировании вузовских систем яв-
вании в крупных образовательных системах, ляется более эффективным, чем прямой кон-
подверженных процессам глобализации, мас- троль со стороны регуляторов [5].
совизации и академической конкуренции. Большинство представленных подходов
рассматривают государство как единый субъ-
Теория
ект, который обладает единым набором уста-
Вопрос поиска оптимальной модели ба- новок и интересов. Однако управление систе-
ланса между разными уровнями государствен- мами высшего образования в крупных госу-
ного управления при координации деятель- дарствах требует координации решений между
ности вузов является базовым при анализе различными уровнями государственной вла-
особенностей федерализма в высшем обра- сти, что зачастую вызвано различными зада-
зовании [4]. В исторической ретроспективе ис- чами и особенностями развития вузов в раз-
следователями выделяются разные типы и мо- ных частях страны. Поэтому представленные
дели государственного управления крупными модели многоуровневого управления должны
системами высшего образования [5]. Наиболее быть проанализированы с точки зрения их эф-
распространенным является различие между фективности и достижения целей националь-
прямым управлением университетами со сто- ной политики в области образования. Связано
роны государства и координацией как основ- это с тем, что многофакторные особенности
ной функцией регулятора. Касательно первого координации политики в высшем образова-
подхода можно привести пример калифорний- нии могут приводить к дублированию, конку-
ского мастер-плана, предложенного К. Керром ренции и конфликтам приоритетов разных ре-
в 1960 г. Основная особенность плана состояла гулирующих органов и даже — в перспективе
ЭКОНОМИКА РЕГИОНА Т. 16, вып. 1 (2020) WWW.ECONOMYOFREGION.COMО. В. Лешуков 203
— к бюрократическому и политическому кон- зарубежных странах. Сравнительный анализ
фликту [8, 9]. особенностей развития систем высшего обра-
При таком анализе необходимо учитывать зования становится признанным международ-
наличие разных моделей федерализма и прин- ным трендом. Так, на протяжении четырех лет
ципов, которые определяют устройство феде- реализуется крупный исследовательский про-
рально-региональных отношений. Одной из ект ОЭСР под названием «Бенчмаркинг эф-
наиболее распространенных является дихо- фективности систем высшего образования» 1.
томия конкурентного и кооперативного фе- Этот инструмент активно используется и меж-
дерализма. В соответствии с теорией конку- дународными профессиональными ассоциа-
рентного федерализма [10], федерация и реги- ция университетов. Бенчмаркинг предпола-
оны вынуждены приспосабливаться к меняю- гает сравнение процесса или деятельности в
щимся условиям при управлении страной. Это одной профессиональной области (в нашем
приводит к появлению двух типов конкурен- случае сегменте высшего образования в одной
ции: конкуренция между федеральными и ре- стране) с аналогичной деятельностью в другой
гиональными органами власти за полномочия стране с целью повышения эффективности или
и конкуренция между регионами за привлече- успешности этого процесса или деятельности.
ние лучших студентов, преподавателей и т. д. Особенность бенчмаркинга в высшем образо-
Для кооперативного федерализма, напротив, вании состоит в том, что понятие эффектив-
характерно отсутствие управленческой ие- ной политики в образовании разных стран мо-
рархии. Взаимодействие центра и периферии жет серьезно различаться. Например, актуаль-
предполагает согласовательные процедуры, ными вопросами государственной политики
при которых управление становятся солидар- в США являются уровень отсева из универси-
ным между субъектами принятия решений тетов или объемы долгов по образовательным
(например, в Германии внедрены ежегодные кредитам. Для российской практики эти цели
конференции региональных министров об- государственной политики нерелевантны.
разования). Указанные принципы устройства Поэтому при анализе бенчмарков будут при-
федерализма должны быть учтены и в рамках меняться критерии только по тем аспектам
проводимого исследования. развития высшего образования, которые ха-
Наконец, анализ особенностей модели фе- рактерны для всех анализируемых стран.
дерально-региональных отношений в выс- Анализ бенчмарков будет учитывать резуль-
шем образовании в России невозможен без таты исследования «Higher Education in Federal
учета исторического контекста. Теория «за- Countries» [3], включающего анализ моде-
висимости от предыдущего развития» (path- лей федерализма в высшем образовании в де-
dependence theory) [11] определяет, что теку- вяти странах: Австралия, Бразилия, Германия,
щее состояние исследуемого объекта зависит Индия, Канада, Китай, Мексика, Россия, США.
от его исторического развития. Поэтому дан- Все страны, за исключением Китая, являются
ный аспект анализа также будет учтен в мето- государствами с федеративным устройством.
дологии исследования. Китай добавлен для анализа на основании сле-
дующих критериев, по которым были выбраны
Данные и методы исследования
страны для бенчмарков:
Для проверки поставленной гипотезы необ- — высокий уровень неоднородности регио-
ходимо проанализировать, каким образом сло- нального развития;
жилась текущая система управления высшим — относительно большой масштаб системы
образованием в РФ применительно к коорди- высшего образования;
нации национальных и региональных органов — разделение ответственности за коорди-
власти, а также оценить текущие закономерно- нацию высшего образования между нацио-
сти развития модели федерализма в высшем нальным и региональным уровнями власти.
образовании в РФ.
История развития федерально-
Для этого будет проведен анализ литера-
региональных отношений в высшем
туры, характеризующей исторические пред-
образовании в СССР и РФ
посылки формирования модели федерализма,
а также изучены нормативные и фискальные Советский этап развития федерализма в
основания, определяющие развитие вузов. высшем образовании. Отличительная особен-
Второй этап исследования предполагает ана- ность советской модели организации высшего
лиз бенчмарков с обзором моделей федера-
лизма в высшем образовании в релевантных 1
«Benchmarking Higher Education System Performance».
ЭКОНОМИКА РЕГИОНА Т. 16, вып. 1 (2020)204 Отраслевые и межотраслевые комплексы
образования состояла в ее плановом харак- чения своего функционирования вузы были
тере и развитии по принципу квазикорпора- вынуждены искать пути установления более
ции, когда государство выступало в роли и за- прочных экономических связей с регионами
казчика и потребителя образовательных и на- [15]. Исчезновение системы распределения вы-
учных результатов [12]. Единая система тру- пускников также привело к росту «регионали-
дового распределения выпускников и жесткая зации» образовательных систем. Система выс-
централизация управления стали важными шего образования в таких условиях стала еще
принципами советской системы устройства более неоднородной [18].
высшего образования. Трансформировалась и сама модель управ-
С точки зрения вопросов федерализма со- ления региональными системами высшего об-
ветская модель управления сектором выс- разования. Реформаторы утверждали, что ос-
шего образования предполагала достаточно новными направлениями перемен в ранний
слабое региональное профилирование вузов постсоветский период были «децентрализа-
в соответствии с потребностями населения ция и демократизация управления и делеги-
территорий в образовательных услугах [13]. рование большей автономии высшим учебным
Приоритеты развития университетов следо- заведениям и их региональным ассоциациям»
вали за требованиями национальной эконо- [13]. Это намерение привело к большей откры-
мики. Один из немногих каналов связи вузов тости федеральных властей к региональным
с регионами обеспечивался за счет местного инициативам в сфере высшего образования.
партийного управления. Ректоры вузов при- Разграничение полномочий между Федераций
надлежали к местным партийным организа- и регионами часто становилось результатом
циям, через которые руководители городов и отдельных переговоров и специальных согла-
регионов имели возможность оказывать влия- шений, которые к концу 1990-х гг. были заклю-
ние на политику развития вузов, обеспечивали чены со всеми регионами. Многие соглашения
связь образовательных программ с потреб- предусматривали разработку и реализацию
ностями территорий [12]. Пространственный региональных программ развития высшего об-
аспект развития системы высшего образова- разования, в том числе предполагали возмож-
ния рассматривался с учетом вопросов эконо- ности солидарного обеспечения деятельности
мического развития всей страны, а не отдель- вузов.
ных регионов [15]. Однако децентрализация в сфере высшего
В реальности хоть вузы формально и нахо- образования так и не стала инструментом при-
дились в подчинении как национальных ми- ближения центров принимаемых решений к
нистерств, так и союзных органов власти, го- потребителям. Проектами законов предпола-
ворить о децентрализованном типе управле- галось, что региональные правительства берут
ния ими нельзя. Социалистический характер на себя базовое финансирование высшего об-
государственных отношений предполагал, что разования, в то время как федеральное прави-
все локальные власти в соответствии с прин- тельство финансирует целевое обучение спе-
ципом «демократического централизма» [16] циалистов в соответствии с потребностями фе-
должны были следовать решениям и полити- дерального уровня [19]. Однако академическое
ческому курсу вышестоящего уровня власти. сообщество скептически отнеслось к указан-
Представители региональной власти могли ным предложениям, опасаясь экономической
только контролировать деятельность вузов и в нецелесообразности смены ведомственной
случае выявленных нарушений были обязаны подчиненности [18], что в итоге не позволило
обращаться в органы федерального уровня. реформе состояться. Децентрализация прои-
Исследователи отмечают, что в подобных усло- зошла на другом уровне образовательных ор-
виях ни одна местная инициатива в сфере выс- ганизаций — был запущен процесс региона-
шего образования не могла быть поддержана лизации учреждений среднего специального
[17]. образования.
Постсоветский период. Начало постсовет-
Текущее состояние федерально-
ского периода характеризовалось снижением
региональных отношений в высшем
роли государства в обеспечении обществен-
образовании в РФ
ных институтов, радикальные изменения про-
изошли и в секторе высшего образования. Структура сети организаций высшего обра-
Снизилось внимание к национальному контек- зования с учетом ведомственной подчиненно-
сту функционирования вузов как части единой сти. По состоянию на 2017 г. система высшего
национальной системы хозяйства. Для обеспе- образования насчитывает 500 государствен-
ЭКОНОМИКА РЕГИОНА Т. 16, вып. 1 (2020) WWW.ECONOMYOFREGION.COMО. В. Лешуков 205
Таблица 1
Распределение государственных головных вузов по ведомственной подчиненности, 2017 г.
Количество Доля студентов (приведенный контингент) во всей
Ведомство
вузов численности студентов государственных вузов, %
Министерство образования и науки РФ 248 68,49
Министерство сельского хозяйства РФ 54 6,94
Министерство культуры РФ 46 1,56
Министерство здравоохранения РФ 46 9,02
Министерство спорта РФ 14 0,90
Остальные ФОИВ 43 10,40
Муниципалитеты и субъекты РФ 49 2,69
ных вузов, из которых 451 университет нахо- мулов для активного вмешательства (в т. ч.
дится в федеральном подчинении, 49 вузов ресурсного) субъектов РФ в деятельность ву-
оказываются в ведении субъектов РФ или му- зов практически нет. Более того, наличие уни-
ниципалитетов. Только треть регионов имеют верситетов, финансируемых исключительно
вузы в своем подчинении, при этом боль- из федерального бюджета, с экономической
шинство из них имеет только один такой вуз. точки зрения выгодно для региональных пра-
Распределение вузов регионального / муни- вительств, которые получают преимущества
ципального подчинения представлено на ри- от нахождения на своей территории вузов, фи-
сунке 1 нансируемых другим уровнем бюджетной си-
Федеральный отраслевой принцип управ- стемы [20]. Доля региональных бюджетов в об-
ления вузами, характерный для советского пе- щих государственных расходах на высшее об-
риода, сохранился и в современной модели разование составляет всего 3,8 %, остальные
координации университетов. Сейчас система 96,2 % покрываются федеральным бюджетом.
высшего образования включает в себя вузы, Региональные власти склонны рассматривать
которые подведомственны более чем 15 фе- университеты как источник привлечения до-
деральным органам исполнительной власти полнительных государственных инвестиций
(табл. 1). в регион [14]. Наглядным является и тот факт,
Сравнение представленных данных с сопо- что в более чем 70 % субъектов РФ стратегии
ставимыми крупными странами свидетель- социально-экономического развития регионов
ствует о том, что Россия характеризуется наи- не включают блоки, связанные с развитием
более централизованной моделью управления высшего образования. Кроме того, 80 % реги-
в высшем образовании (рис. 2). Из рассматри- онов не имеют специальных структур в реги-
ваемых стран только Австралия (помимо РФ) ональных органах исполнительной власти, от-
имеет большее число вузов в ведении нацио- вечающих за координацию развития сектора
нальных органов власти, чем на локальном высшего образования.
уровне. В подобных условиях спектр каналов влия-
Основные форматы интеграции вузов и ре- ния регионов на развитие вузов является до-
гионального уровня власти с учетом экономиче- статочно ограниченным, а именно [14]:
ских аспектов модели федерализма. Бюджетная — право согласования структуры контроль-
система РФ устроена таким образом, что ре- ных цифр приема, которые вузы подают в фе-
гионы не получают из федерального бюджета деральные органы исполнительной власти;
средств на предоставление высшего образова- — руководители регионов имеют право со-
ния. Согласно Конституции РФ, система выс- гласования кадровых решений по кандидату-
шего образования относится к сфере совмест- рам ректоров вузов;
ного ведения между Федерацией и регионами. — имущественная поддержка университе-
Это означает, что регионы имеют право тра- тов (в редких случаях);
тить только собственные средства на высшее — возможность участия представителей ре-
образование. Учитывая, что 72 из 85 регионов гиона в деятельности наблюдательных или по-
являются дотационными 1, объективных сти- печительских советов вузов;
— обеспечение целевого заказа студентов
1
Результаты распределения дотаций на выравнивание бюд- и заказа НИОКР (однако подобные практики
жетной обеспеченности субъектов Российской Федерации
встречаются достаточно редко — 65 % государ-
на 2017 год, тыс. руб. [Электронный ресурс]. URL: https://
www.minfin.ru/common/upload/library/2016/12/main/ ственных вузов федерального подчинения во-
FFPR_2017–2019.pdf (дата обращения: 15.02.2019). обще не имеют доходов из региональных или
ЭКОНОМИКА РЕГИОНА Т. 16, вып. 1 (2020)206 Отраслевые и межотраслевые комплексы
Рис. 1. Распределение вузов регионального / муниципального подчинения по субъектам РФ, 2017 г.
120%
100% 100% 100%
100% 94% 91%
81%
80% 71%
66% 62%
60%
34% 38%
40% 29%
19%
20% 9%
6%
0% 0% 0%
0%
Канада Германия США Китай Мексика Индия Бразилия Австралия Россия
Региональный (локальный) Национальный
Рис. 2. Распределение государственных университетов по уровню ведомственной подчиненности, 2014 г. [3]
муниципальных источников, только 11 госу- Томский консорциум научно-образователь-
дарственных вузов федерального подчинения ных и научных организаций, призванный объ-
имеют долю доходов из региональных или му- единять усилия университетов и научных ор-
ниципальных источников более 5 %); ганизаций для повышения эффективности на-
— регион имеет возможность принимать учно-образовательной и инновационной дея-
участие в разработке программы развития вуза тельности в регионе. В Республике Татарстан
и оказывать поддержку при ее реализации; создан Казанский открытый университет та-
— учет позиций региона при оценке дея- лантов 2.0, ставший оператором региональной
тельности вузов в рамках мониторинга дея- программы «Стратегическое управление та-
тельности организаций высшего образова- лантами в Республике Татарстан на 2015–2020
ния. годы», включающей целый спектр мер содей-
Стоит ожидать, что этот список не останется ствия развитию университетов региона. Для
закрытым. Ведь мотивы очевидны — как отме- Тюменской области характерен опыт коорди-
чает Жураковский [21], регионализация при- нации структуры образовательного предложе-
ближает университеты к потребностям регио- ния — по инициативе региона между вузами
нов в образовательных услугах. Практики уси- области подписано соглашение о профилиза-
ления регионализации высшего образова- ции, согласно которому все направления под-
ния начинают появляться все чаще. Следует готовки с 2016 г. были определенным образом
упомянуть опыт Томской области, в которой распределены между вузами при подаче зая-
по инициативе региональных властей создан вок на бюджетное финансирование.
ЭКОНОМИКА РЕГИОНА Т. 16, вып. 1 (2020) WWW.ECONOMYOFREGION.COMО. В. Лешуков 207
Учитывая представленные особенности, Результаты анализа модели федерально-
текущая модель федерально-региональных региональных отношений в управлении
отношений в высшем образовании в РФ мо- высшим образованием в РФ
жет быть рассмотрена через призму так назы- в сравнительной перспективе
ваемого прагматичного федерализма, впер- Используемые в работе для сравнения
вые примененного для описания федератив- страны характеризуются высокой вариатив-
ного устройства в Австралии. «Прагматичный ностью в принципах распределения полномо-
федерализм» [22] исходит из того, насколько чий между уровнями власти при управлении
те или иные отношения управления нацио- системами высшего образования. Так, в США
нального и регионального уровня позволяют штаты имеют разные модели управления ву-
решать конкретные задачи, стоящие перед зами (управляющие советы, координирующие
страной в целом, а не перед конкретными ре- органы и т. д.). В Канаде в принципе отсут-
гионами. Российская модель федерализма, ствует федеральное министерство, отвечаю-
следующая принципам «прагматичного феде- щее за высшее образование — все вопросы ре-
рализма», призвана достичь трех националь- шаются на локальном уровне. В Германии вне-
ных целей [23]: сохранение единства государ- дрили модель поддержки создания новых ву-
ства (социального, экономического, полити- зов с солидарным финансированием между
ческого и т. д.), создание условий для общего федерацией и регионами [3].
регионального развития и обеспечение це- По степени независимости региональных
левой поддержки развития отдельных частей органов при управлении высшим образова-
страны. нием могут быть выделены следующие типы:
Модель прагматичного федерализма ха- — высокая степень независимости (Канада,
рактерна и для сектора высшего образова- США, Германия);
ния и обосновывается тем, что в российской — доминирующая роль национального
модели управления образованием фактиче- уровня (Австралия, Индия);
ски отсутствует дифференцированный под- — существенная политическая зависимость
ход к вопросам развития высшего образо- от национального уровня (Китай, Мексика,
вания в регионах. За редким исключением Бразилия);
меры государственного управления направ- — низкая степень независимости (РФ).
лены либо на достижение федеральных це- Также различаются и основные принципы
лей развития высшего образования (напри- кооперации регулирующих органов при управ-
мер, вопросы доступности или качества об- лении вузовскими сетями. Так, коммуникация
разования), либо на координацию развития преимущественно между органами федераль-
университетов (а не региональных систем ного уровня характерна для Китая и России.
высшего образования). Пример с обеспече- Кооперация между регионами является опре-
нием доступности образования может быть деляющей в моделях Германии и Канады, ка-
наиболее показательным для объяснения налы связи между федеральным и региональ-
принципа «прагматичного федерализма». ным уровнем детально представлены в прак-
Текущая государственная политика предпо- тиках Германии и Бразилии.
лагает ежегодное выделение бюджетного фи- Более подробный анализ моделей феде-
нансирования в расчете из норматива не ме- рально-региональных отношений в рассма-
нее 800 чел. на 10000 населения в возрастной триваемых странах представлен в таблице 2
когорте 17–30 лет. Этот показатель рассчита- (материал опирается на обзор [3]). Критериями
ется по всей системе высшего образования для анализа полномочий между разными
и на практике приводит к тому, что в боль- уровнями власти при анализе бенчмарков
шинстве регионов РФ численность студен- являются:
тов, обучающихся за счет средств федераль- — принципы распределения финансовой
ного бюджета, более чем на 10 % отклоняется ответственности;
от федерального норматива за счет компен- — принципы принятия кадровых решений;
сации структуры бюджетных мест в ограни- — принципы формирования политики раз-
ченном числе других субъектов РФ (Москва, вития высшего образования;
Санкт-Петербург, Томская область и т. д.) — принципы системы мониторинга каче-
[24]. Это приводит к росту неравенства реги- ства высшего образования;
онов в части возможностей предоставления — иные формальные полномочия каж-
образовательных услуг. дого уровня власти при управлении
университетами.
ЭКОНОМИКА РЕГИОНА Т. 16, вып. 1 (2020)208 Отраслевые и межотраслевые комплексы
Таблица 2
Особенности моделей федерально-региональных отношений в высшем образовании в рассматриваемых
кейсах
Полномочия и обязанности федерального Полномочия и обязанности регионального
Страна
(национального) уровня (локального) уровня
Формальные полномочия: регулирование земле-
пользования, коммунального хозяйства, студенче-
Базовое обеспечение вузовской системы
ского жилья и др.
Австралия (в т. ч. ресурсное).
Возможность вмешательства в отношении стандар-
Аккредитация и стандарты для всех вузов
тов финансового менеджмента.
Основная роль в обеспечении колледжей
Базовое обеспечение части вузов.
Базовое обеспечение части вузов.
Установление норм национальной политики
Оценка подведомственных учреждений и их
высшего образования.
Бразилия программ.
Назначение ректоров федерального универси-
Назначение ректоров государственных
тета (президентом).
университетов
Финансирование НИОКР
Финансирование НИОКР. Базовое обеспечение вузов.
Финансовая помощь студентам. Общие вопросы подотчетности (обеспечение каче-
Канада Гарантии доступности образования для этни- ства и стандарты делегируются учреждениям).
ческих групп населения. Регулирование уровня платы за обучение для сту-
Вопросы интернационализации дентов «домашнего» региона
Установление национальной политики выс-
шего образования.
Базовое обеспечение элитных исследователь-
ских университетов.
Распределение ключевых ресурсов (для фи-
Базовое обеспечение части вузов.
Китай нансирования исследований, помощи студен-
Аккредитация 3-летних колледжей
там, квоты зачисления и уровня приема, кон-
троля за распределением талантливых студен-
тов в различные учебные заведения).
Аккредитация 4-летних колледжей
Ключевые назначения руководителей вузов
Вопросы интернационализации.
Специальные федеральные программы (про- Создание, контроль и обеспечение высших учеб-
движение исследований, помощь студентам, ных заведений.
программа Exzellenzinitiative, программа под- Обеспечение гарантий качества.
держки развития персонала). Утверждение учебных программ.
Германия
Законодательства о зачислении в вузы, при- Утверждение назначений высших должностных
суждение степеней, срочные контракты с пре- лиц университетов.
подавателями и т. д. Совместное с федеральным правительством плани-
Совместное с регионами планирование разви- рование развития высшего образования
тия высшего образования
Установление стандартов для университетов.
Базовое обеспечение «национальных» универ-
ситетов или других университетов, объявлен-
Базовое обеспечение подведомственных
ных парламентом организациями общенацио-
Индия университетов.
нального значения.
Базовое обеспечение колледжей
Обеспечение качества высшего образования.
Координация национальных стипендий и ака-
демического рынка труда
Базовое обеспечение вузов национального
подчинения.
Предоставление дополнительных грантов для
стратегических областей развития высшего Базовое обеспечение вузов локального подчинения.
Мексика
образования, таких как технологические ин- Утверждение назначений должностных лиц вузов
ституты и научные исследования.
Контроль за составлением бюджетов
университетов.
ЭКОНОМИКА РЕГИОНА Т. 16, вып. 1 (2020) WWW.ECONOMYOFREGION.COMО. В. Лешуков 209
Окончание табл. 2
Полномочия и обязанности федерального Полномочия и обязанности регионального
Страна
(национального) уровня (локального) уровня
Контроль над учебными программами для тех-
нологических и педагогических направлений.
Аккредитация вузов
Базовое обеспечение вузов регионального
Установление и координация общей политики
подчинения.
высшего образования в стране.
Согласование квот контрольных цифр приема для
Базовое обеспечение вузов федерального под-
мест, финансируемых из федерального бюджета.
чинения (образование, НИОКР, интернацио-
В некоторых случаях региональные власти заклю-
нализация и т. д.).
РФ чают контракты с федеральными университетами
Аккредитация, лицензирование, обеспечение
на обучение дополнительных студентов и проведе-
качества.
ние НИОКР для регионального развития.
Назначение ректоров университета.
Согласование кандидатур ректор при назначении.
Разработка и установление образовательных
Участие представителей региона в деятельности на-
стандартов
блюдательных или попечительских советов вузов
Финансирование и координация университет-
Базовое обеспечение вузов.
ских исследовательских программ и программ
Общая политика развития высшего образования и
США помощи студентам.
управления (через объединенные советы управля-
Регулирование финансовой отчетности и сту-
ющих или координационные советы)
денческих займов
Сравнение кейсов показывает, что высо- стемой высшего образования в РФ, например,
кий уровень централизации парадоксально не путем передачи части вузов на уровень реги-
приводит к повышению роли университетов в она (опыт Китая) может привести к серьез-
региональном развитии, к выравниванию ос- ным негативным последствиям для всей си-
новных характеристик эффективности обра- стемы образования. Ведь в таком случае воз-
зовательных систем, таких как доступность никнут реальные запросы на наличие на ре-
высшего образования. Централизация управ- гиональном уровне достаточных ресурсов и
ления системой высшего образования не ве- компетенций для координации и обеспече-
дет к региональной однородности и равенству ния вузов. Альтернативным может быть более
[3]. мягкий путь изменения баланса федерально-
региональных отношений — путем расшире-
Заключение
ния принципа субсидиарности между уров-
В работе было показано, что российская нями власти, но с сохранением большей части
модель федерализма в высшем образовании полномочий на федеральном уровне. Развитие
остается одной из наиболее централизован- региональных систем высшего образования
ных среди сопоставимых стран. При этом для должно следовать логике, позволяющей кон-
России как никогда актуален вопрос такого ба- центрировать федеральные и региональные
ланса федерально-региональных отношений, ресурсы на определенных вузовских програм-
который бы обеспечивал сбалансированное мах и проектах. Для этого требуется:
развитие региональных систем высшего обра- 1. Признать необходимость формирования
зования. Развитие моделей федерализма в об- моделей развития региональных систем выс-
разовании является мировой практикой в усло- шего образования с учетом демографической
виях ответа на вызовы глобальной конкурен- и социальной ситуации в конкретном субъекте
ции и массовизации образования. Примеры РФ, характеристик региональной экономики
Австралии, Китая, Германии и т. д. показы- и места университетов в ней (для зарубеж-
вают, что федерально-региональные полномо- ных стран характерны примеры профилиза-
чия требуют актуализации с учетом запросов ции университетов, расположенных на одной
развития страны и территорий. территории) и характеристик региональных
Роль децентрализации государственных ус- систем высшего образования (наличие вузов
луг в повышении общей эффективности го- с особым статусом, отраслевых университетов
сударственного сектора показана в междуна- и т. д.).
родных исследованиях и подтверждается в 2. Развивать инструменты управления раз-
рассмотренных кейсах. Однако попытка рез- витием региональных систем высшего обра-
кой трансформации модели управления си- зования. При этом не только учитывать тен-
ЭКОНОМИКА РЕГИОНА Т. 16, вып. 1 (2020)210 Отраслевые и межотраслевые комплексы
денции сектора высшего образования, но и со- участию регионов в развитии университе-
гласовать приоритеты развития вузов с про- тов.
граммами развития научных организаций, Необходимы условия для разработки стра-
промышленных кластеров и иных инноваци- тегических документов по развитию регио-
онных сред, локализованных в пределах регио- нальных систем высшего образования на
на. Более того, инструменты поддержки раз- уровне субъектов РФ с учетом основных осо-
вития вузов в регионах должны быть диффе- бенностей развития территорий. Актуальной
ренцированы с учетом неоднородности регио- является проработка нормативной базы, обе-
нальных образовательных систем. В частности, спечивающей порядок использования универ-
актуальной является дифференцированная по- ситетами региональной инновационной ин-
литика мониторинга эффективности деятель- фраструктуры (либо даже передача ее вузам),
ности университетов (например, введение раз- возможности финансирования университетов
ных пороговых баллов ЕГЭ, учитывающих раз- из региональных бюджетов и бюджетов отрас-
личия в разных частях страны). левых государственных программ. Для этого
3. Внести изменения в нормативно-пра- могут быть расширены практики разработки
вовые акты федерального и регионального региональных законов, направленных на под-
уровня, направленные на снятие барьеров по держку развития вузов.
Благодарность
Автор выражает благодарность И. Д. Фрумину (научному руководителю Института образования НИУ ВШЭ),
М. Карною (профессору университета Стэнфорд), С. Марджинсону (профессору Оксфордского университета) за
помощь в обсуждении идеи и материалов статьи.
Список источников
1. de Figueiredo R. J. P., Weingast B. R. Pathologies of Federalism, Russian Style: Political Institutions and Economic
Transition. — 2002 [Электронный ресурс]. URL: http://faculty.haas.berkeley.edu/rui/mpfrussia.pdf (дата обращения
15.02.2019).
2. Днепров Э. Д. Новейшая политическая история российского образования. Опыт и уроки. — М. : Мариос, 2011.
— 456 с.
3. Higher Education in Federal Countries: A Comparative Study / Ed. by M. Carnoy, I. Froumin, O. Leshukov,
S. Marginson. — London : Sage, 2018. — 478 p. — http://dx.doi.org/10.4135/9789353280734.
4. Brown D., Cazalis P. / Ed. by Jasmin G. Higher Education in Federal Systems: Proceedings of an international
colloquium held at Queen’s University. — Ottawa: Renouf Publishing, 1992. — 250 pp.
5. Fumasoli T. Multi-level governance in higher education research // J. Huisman, H. de Boer, D. Dill, M. Souto-Otero,
Handbook of Higher Education Policy and Governance (Palgrave Macmillan). — 2015. — P. 76–94. — DOI: 10.1007/978–1-
137–45617–5.
6. Mok K.-H. Centralization and decentralization: educational reforms and changing governance in Chinese societies,
CERC Studies in Comparative Education. — 2013. — Vol. 13. — 230 p. — DOI: 10.1007/978–94–007–0956–0.
7. Chou M., Jungblut J., Ravinet P., Vukasovic M. Higher education governance and policy: an introduction to
multi-issue, multi-level and multiactor dynamics // Policy and Society. — 2017. — Vol. 36, No 1. — P. 1–15. — DOI:
10.1080/14494035.2017.1287999.
8. Braun D. Organising the political coordination of knowledge and innovation policies // Science and Public Policy. —
2008. — № 35(4). — P. 227–239.
9. Peters B. G. Pursuing horizontal managment: the politics of public sector coordination. — Kansas: University Press of
Kansas, 2015. — 256 р. — DOI: 10.1111/gove.12238.
10. Breton A. Competitive Governments: An Economic Theory of Politics and Public Finance. — Cambridge, 1996. —
385 p.
11. Liebowitz S., Margolis S. Path Dependence / B. Bouckaert, G. De Geest еds. Encyclopedia of Law and Economics. —
Ghent: Edward Elgar Pub, 2000. — 1200 p. — p. 981–998.
12. Кузьминов Я. И., Семенов Д. С., Фрумин И. Д. Структура вузовской сети. От советского к российскому «ма-
стер-плану» // Вопросы образования. — 2013. — № 4. — С. 8–63. — DOI: 10.17323/1814–9545–2013–4-8–69.
13. Кинелев В. Г. Региональная политика в области высшего образования. Какой ей быть? // Высшее образование
в России. — 1993. — № 4. — С. 14–24.
14. Froumin I., Leshukov O. National-Regional Relationships in Federal Higher Education Systems : The case of Russian
Federation // Higher education forum Hiroshima University. — 2015. — No. 12. — P. 77–94. — DOI: 10.15027/37330.
15. Катровский А. П. Территориальная организация высшей школы России. — Смоленск : Ойкумена, 2003. —
200 с.
16. Commission of the Central Committee of the Communist Party of the Soviet Union. History of the Communist Party
of the Soviet Union (Bolsheviks) Short Course. — New York: International Publishers, 1939. — 364 pp.
ЭКОНОМИКА РЕГИОНА Т. 16, вып. 1 (2020) WWW.ECONOMYOFREGION.COMО. В. Лешуков 211
17. Kuhns K. Globalization of knowledge and its impact on higher education reform in transitioning states: the case of
Russia. — Dissertation, School of Education, Stanford university, 2011.
18. Bain O. University Autonomy in the Russian Federation Since Perestroika. New York: Routledge Falmer, 2003. —
240 pp. — DOI: https://doi.org/10.1017/S0018268000038760.
19. Jones A. The Educational Legacy of the Soviet Period / Education and Society in the New Russia. A. Jones. — Armonk,
New York : M. E. Sharpe, 1994. — 341 p. — P. 3–23.
20. Лешуков О. В., Борисова Л. В. Высшие учебные заведения в социально-экономическом пространстве //
Высшее образование сегодня. — 2014. — № 12. — С. 34–40.
21. Жураковский В. М. Право на самостоятельность // Высшее образование в России. — 1995. — № 2. — C. 21–30.
22. Hollander R., Patapan H. Pragmatic Federalism: Australian Federalism from Hawke to Howard // Australian Journal
of Public Administration. — 2007. — No 66(3). — P. 280–297. — doi:10.1111/j.1467–8500.2007.00542.x.
23. Froumin I., Leshukov O. The Russian Federation: Pragmatic Centralism in a Large and Heterogeneous Country /
Higher Education in Federal Countries: A Comparative Study / Ed. by M. Carnoy, I. Froumin, O. Leshukov, S. Marginson.
— London : Sage, 2018. — 478 p. — P. 354–407. — DOI: http://dx.doi.org/10.4135/9789353280734.n9.
24. Габдрахманов Н. К., Никифорова Н. Ю., Лешуков О. В. «От Волги до Енисея…». Образовательная миграция
молодежи в России. — М. : НИУ ВШЭ, 2019. — 48 с. — (Современная аналитика образования. № 5(26)).
Информация об авторе
Лешуков Олег Валерьевич — заместитель заведующего проектно-учебной лабораторией «Развитие универси-
тетов» Института образования, Национальный исследовательский университет Высшая школа экономики (НИУ
ВШЭ); Scopus Author ID: 57190431219; ORCID: 0000–0003–0379–8209 (Российская Федерация, 101000, г. Москва,
Потаповский пер. 16, стр. 10, к. 201; e-mail: oleshukov@hse.ru).
For citation: Leshukov, O. V. (2020). Model of Federal-Regional Relations in Governance of Higher Education in the Russian
Federation. Ekonomika regiona [Economy of region], 16(1), 201-212
O. V. Leshukov
National Research University “Higher School of Economics” (Moscow, Russian Federation; e-mail: oleshukov@hse.ru)
Model of Federal-Regional Relations in Governance of Higher Education in the Russian
Federation
Models of governance of higher education in large and heterogeneous countries with numerous universities significantly
differ from approaches to coordinating universities in unitary states. The research literature still lacks in-depth analysis of these
differences. At the same time, achievement of national goals for the higher education’s development in federal countries requires
an effective model for the distribution of responsibilities between government’s federal and regional levels. The paper studies the
structure of a model of federal-regional relations in higher education in the Russian Federation. For this purpose, I consider
the history and preconditions for shaping the model of federalism in higher education. Additionally, I examine the present
balance of federal and regional powers in governance of higher education. The article analyses the structure of federalism in
higher education in the Russian Federation in comparison with eight countries characterised by heterogeneous regional higher
education systems. The study’s results have shown that Russian model of federalism in higher education remains one of the
most centralised among comparable countries. Budget and tax policies are the prerogatives of the federal government, as the
regions have limited opportunities to influence the development of universities, including restrictions on co-financing the federal
universities. The model of governance of higher education in Russia is based on the principle of “pragmatic” federalism. This
principle implies that the balance of federal-regional relations should solve specific problems facing the country in general, not
individual regions. Based on the analysis, the paper suggests directions for changing the balance of federal-regional relations in
higher education. They involve the expansion of the principle of subsidiarity between levels of government, with the preservation
of the majority of powers at the federal level. Governance of regional higher education systems should enable concentration of
federal and regional resources on certain university programs and development projects.
Keywords: federalism in higher education, centralisation, benchmarks, regional development, the balance of federal and
regional relations, authority, “pragmatic” federalism, heterogeneity, coordination, accessibility of education
Acknowledgements
I would like to thank I. Froumin (Head of Institute of Education, National Research University “Higher School of Economics”),
M. Carnoy (Professor of Stanford University), and S. Marginson (Professord of Oxford University) for their assistance in
discussing the article’s idea and content.
References
1. De Figueiredo, R. J. P. & Weingast, B. R. (2002). Pathologies of Federalism, Russian Style: Political Institutions and
Economic Transition. Retrieved from: http://faculty.haas.berkeley.edu/rui/mpfrussia.pdf (Date of access: 15.02.2019)
2. Dneprov, E. D. (2011). Noveyshaya politicheskaya istoriya rossiyskogo obrazovaniya: opyt i uroki [The modern political
history of Russian education: experience and lessons]. Moscow: Marios, 456. (In Russ.)
ЭКОНОМИКА РЕГИОНА Т. 16, вып. 1 (2020)212 Отраслевые и межотраслевые комплексы
3. Carnoy, M., Froumin, I., Leshukov O. & Marginson S. (Eds.). (2018). Higher Education in Federal Countries: A
Comparative Study. London: Sage, 478. DOI: http://dx.doi.org/10.4135/9789353280734
4. Brown, D., Cazalis, P. & Jasmin, G. (Eds.). (1992). Higher Education in Federal Systems: Proceedings of an international
colloquium held at Queen’s University. Ottawa: Renouf Publishing, 250.
5. Fumasoli, T. (2015). Multi-level governance in higher education research. In: J. Huisman, H. de Boer, D. Dill, M. Souto-
Otero (Eds.), Handbook of Higher Education Policy and Governance (pp. 76–94). Palgrave Macmillan. DOI: 10.1007/978–1-
137–45617–5
6. Mok, Ka-Ho. (2013). Centralization and decentralization: educational reforms and changing governance in Chinese
societies. CERC Studies in Comparative Education, 13, 230. DOI: 10.1007/978–94–007–0956–0.
7. Chou, M.-H., Jungblut, J., Ravinet, P. & Vukasovic, M. (2017). Higher education governance and policy: an introduction
to multi-issue, multi-level and multi-actor dynamics. Policy and Society, 36(1), 1–15. DOI: 10.1080/14494035.2017.1287999.
8. Braun, D. (2008). Organising the political coordination of knowledge and innovation policies. Science and Public
Policy, 35(4), 227–239.
9. Peters, B. G. (2015). Pursuing horizontal managеment: the politics of public sector coordination. Kansas: University
Press of Kansas, 256. DOI: 10.1111/gove.12238
10. Breton, A. (1996). Competitive Governments: An Economic Theory of Politics and Public Finance. Cambridge, 385.
11. Liebowitz, S. & Margolis, S. (2000). Path Dependence. In: B. Bouckaert, G. de Geest (Eds.), Encyclopedia of Law and
Economics (pp. 981–998). Ghent: Edward Elgar and the University of Ghent.
12. Kuzminov, Ya. I., Semyonov, D. S. & Froumin, I. D. (2013). Struktura vuzovskoy seti: ot sovetskogo k rossiyskomu
«master-planu» [University Network Structure: From the Soviet to the Russian “Master Plan”]. Voprosy obrazovaniya
[Educational studies], 4, 8–63., DOI: 10.17323/1814–9545–2013–4-8–69 (In Russ.)
13. Kinelev, V. G. (1993). Regionalnaya politika v oblasti vysshego obrazovaniya: kakoy ey byt? [Regional higher educa-
tion policy: how should it be?]. Vysshee Obrazovanie v Rossii, 4, 14–24. (In Russ.)
14. Froumin, I. & Leshukov, O. (2015). National-Regional Relationships in Federal Higher Education Systems: The case
of Russian Federation. Higher education forum Hiroshima University, 12, 77–94. DOI: 10.15027/37330.
15. Katrovskiy, A. P. (2003). Territorialnaya organizatsiya vysshey shkoly Rossii [Territorial organization of higher
education in Russia]. Smolensk: Oikumena, 200. (In Russ.)
16. Commission of the Central Committee of the Communist Party of the Soviet Union. History of the Communist Party of
the Soviet Union (Bolsheviks) Short Course. (1939). New York: International Publishers, 364.
17. Kuhns, K. (2011). Globalization of knowledge and its impact on higher education reform in transitioning states: the case
of Russia. Dissertation, School of education, Stanford University.
18. Bain, O. (2003). University Autonomy in the Russian Federation since Perestroika. New York: RoutledgeFalmer, 240.
DOI: https://doi.org/10.1017/S0018268000038760.
19. Jones, A. (1994). The Educational Legacy of the Soviet Period. In: A. Jones, Education and Society in the New Russia
(pp. 3–23). Armonk, New York: M. E. Sharpe.
20. Leshukov, O. V. & Borisova, L. V. (2014). Vysshie uchebnye zavedeniya v sotsialno-ekonomicheskom prostranstve
[Approaches to assessment of the higher education system impact on social and economic development of a city (through
the example of case of Moscow)]. Vysshee obrazovanie segodnya [Higher education today], 12, 34–40. (In Russ.)
21. Zhurakovskiy, V. M. (1995). Pravo na samostoyatelnost [The right for independence]. Vysshee Obrazovanie v Rossii,
2, 21–30. (In Russ.)
22. Hollander, R. & Patapan, H. (2007). Pragmatic Federalism: Australian Federalism from Hawke to Howard. Australian
Journal of Public Administration, 66(3), 280–297. DOI:10.1111/j.1467–8500.2007.00542.x.
23. Froumin, I. & Leshukov, O. (2018). The Russian Federation: Pragmatic Centralism in a Large and Heterogeneous
Country. In: M. Carnoy, I. Froumin, O. Leshukov, S. Marginson (Eds.), Higher Education in Federal Countries: A Comparative
Study (pp. 354–407). London: Sage. DOI: http://dx.doi.org/10.4135/9789353280734.n9.
24. Gabdrakhmanov, N., Nikiforova, N. & Leshukov, O. (2019). «Ot Volgi do Eniseya…»: obrazovatelnaya migrat-
siya molodezhi v Rossii [“From Volga to Yenisei...”: educational migration of youth in Russia]. Sovremennaya analitika
obrazovaniya [Modern education analytics], 5(26), 48. (In Russ.)
Author
Oleg Valerievich Leshukov — Deputy Head of the Laboratory for University Development, Institute of Education,
National Research University “Higher School of Economics”; Scopus Author ID: 57190431219; ORCID: http://orcid.
org/0000–0003–0379–8209 (16/10, Potapovsky Lane, Moscow, 101000, Russian Federation,; e-mail: oleshukov@hse.ru).
ЭКОНОМИКА РЕГИОНА Т. 16, вып. 1 (2020) WWW.ECONOMYOFREGION.COMВы также можете почитать
