О КОНЦЕПЦИИ НОВОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ: КРАТКИЙ КОММЕНТАРИЙ ЗАКОНОПРОЕКТА
←
→
Транскрипция содержимого страницы
Если ваш браузер не отображает страницу правильно, пожалуйста, читайте содержимое страницы ниже
Сибирское юридическое обозрение. 2019. Том 16, № 4
УДК 342.1
DOI: 10.19073/2658-7602-2019-16-4-488-492
О КОНЦЕПЦИИ НОВОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ:
КРАТКИЙ КОММЕНТАРИЙ ЗАКОНОПРОЕКТА
СЕВРЮГИН Виктор Егорович*
17041945@mail.ru
Ул. Володарского, 6, Тюмень, 625003, Россия
Аннотация. В статье комментируется проект Концепции нового Кодекса Российской Федерации
об административной ответственности. Подчеркивается, что Концепция сохраняет и развивает тра-
диционные для отечественного законодательства подходы к правовому регулированию отношений, со-
ставляющих правовой институт административной ответственности. Необходимость принятия но-
вого кодекса обусловлена произошедшими после принятия и вступления в силу действующего Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях изменениями в международной обста-
новке, организации общественно-экономической и социально-политической жизни и деятельности госу-
дарства, в развитии экономики. Данные изменения оказали значительное влияние и на существующую
правовую систему: возникло много новых правовых институтов, изменился облик целых отраслей рос-
сийского права. Например, появились институты государственных и муниципальных закупок, государ-
ственных и муниципальных услуг, контрактная система, законодательно и организационно оформились
институты в сфере государственного контроля (надзора). Появилась настоятельная необходимость от-
разить в новом кодексе изменившееся состояние системы общественных отношений, правовой системы,
судебной и иной правоохранительной практики, правовых позиций Конституционного Суда Российской
Федерации, изменений в законодательстве, в организации органов государственной власти, в системе
федеративных отношений.
Ключевые слова: Кодекс, административная ответственность, законопроект, концепция, компетенция,
кодификация, модернизация, производство, юрисдикция.
On the Concept of the New Code of the Russian Federation
on Administrative Responsibility: A Brief Commentary on the Bill
Sevryugin Viktor E.**
17041945@mail.ru
6 Volodarskogo st., Tyumen, 625003, Russia
Abstract. The article comments on the draft Concept of the new Code of the Russian Federation on Admini
strative Responsibility. It is emphasized that the Concept maintains and develops traditional approaches to the le-
gal regulation of relations that make up the legal institution of administrative responsibility traditional for do-
mestic law. The need to adopt a new Code is due to changes in the international situation, the organization
of socio-economic and socio-political life and the activities of the state, and the development of the economy after
the adoption and entry into force of the current Code of the Russian Federation on Administrative Offenses. These
changes had a significant impact on the existing legal system: many new legal institutions arose, and the ap-
pearance of entire branches of Russian law changed. For example, there appeared institutes of state and mu-
nicipal procurement, state and municipal services, a contract system, and institutes in the field of state control
(supervision) took shape legislatively and organizationally. There was an urgent need to reflect in the new Code
the changed state of the system of public relations, the legal system, judicial and other law enforcement practices,
* Заведующий кафедрой административного и финансового права Института государства и права Тюменского госу-
дарственного университета, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации.
** Head of the Department of Administrative and Financial Law at the Institute of State and Law of the Tyumen State
University, Doctor of Legal Sciences, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation.
488Реформа законодательства об административной ответственности
the legal positions of the Constitutional Court of the Russian Federation, changes in legislation, in the organiza-
tion of public authorities, in the system of federal relations.
Keywords: Code, administrative responsibility, draft law, concept, competence, codification, modernization, pro-
duction, jurisdiction.
5 апреля 2019 г. постановлением Правитель- ственно-властных решений. Проект Концепции
ства РФ объявлено о разработке проекта Кон- состоит из 7 разделов: «Введение», «Общие по-
цепции нового Кодекса Российской Федерации ложения (Общая часть)», «Особенная часть»,
об административных правонарушениях (далее – «Субъекты административной юрисдикции»,
Концепция) и о создании Межведомственной ра- «Производство по делам об административных
бочей группы по подготовке данной концепции. правонарушениях», «Исполнение администра-
Руководителем назначен Заместитель Председа- тивных взысканий», «Правовая помощь по делам
теля Правительства РФ, Руководитель Аппарата об административных правонарушениях». Объем
Правительства РФ К. А. Чуйченко, ответственным Концепции 23 страницы.
секретарем – заместитель Министра юстиции РФ Проект Концепции 18 апреля 2019 г. обсужден
Д. В. Новак. В качестве независимых экспертов и одобрен Ученым советом Института государ-
к работе над законопроектом привлечены веду- ства и права Российской академии наук и пред-
щие отечественные ученые и специалисты в этой ставлен на утверждение Правительства РФ.
области знания. С рассмотрения проекта, по сути, В целом новые кодексы должны быть разработа-
начался третий этап кодификации норм об адми- ны и приняты до конца 2020 г.
нистративной ответственности, о необходимости Конечно, сама Концепция не догма. Ее со-
которого в юридической литературе и администра- держание и отдельные положения еще можно
тивно-правовой науке говорится уже много лет. и нужно будет дорабатывать. Прежде всего по-
В основу разработки Концепции были поло- тому, что в Концепции отсутствует основная идея
жены ранее имеющиеся наработки ученых и де- кодекса. В ней не обозначена цель регулирова-
путатов профильных комитетов Государственной ния. Реально существующая фискальная цель
Думы Федерального Собрания Российской Феде- не совпадает с декларируемой профилактической
рации 2014–2017 гг. При этом на заседаниях Меж- целью. Существует и множество других вопросов
ведомственной рабочей группы речь шла не о кос- и проблем, которые необходимо еще решить.
метической модернизации норм действующего Суть предлагаемых новаций Концепции сво-
КоАП РФ, а о серьезном реформировании всего дится к следующему.
института административной ответственности. Во-первых, с момента вступления КоАП РФ
К сожалению, предыдущие проекты модерниза- в силу (2002 г.) прошло 17 лет. Страна вошла в ры-
ции Общей, Особенной и процессуальной частей ночные отношения. Назрела объективная возмож-
КоАП РФ ничего нового не содержали, а лишь ность и необходимость научного переосмысле-
воспроизводили и тиражировали ошибки и не- ния и научного анализа сложившейся в эти годы
достатки старого КоАП РСФСР. Поэтому была правоприменительной практики, а также кри-
предложена новая реформаторская Концепция за- тической оценки эффективности применяемых
конопроекта, предусматривающая параллельную правовых норм с учетом внесенных в КоАП РФ
разработку сразу двух новых Кодексов – Кодек- многочисленных и не до конца продуманных из-
са Российской Федерации об административной менений и дополнений. Об этом свидетельствует
ответственности и Кодекса административной статистика. За указанный период принят 621 фе-
юрисдикции Российской Федерации (или Кодек- деральный закон, внесший в кодекс 4800 изме-
са Российской Федерации об административном нений и дополнений, до неузнаваемости иска-
(внесудебном) производстве по делам об адми- зивших его первоначальную идею и смысл как
нистративных правонарушениях). Под юрис- эффективного инструмента государственного
дикцией предлагается понимать компетенцию управления. По сути, КоАП РФ превращен в фи-
должностных лиц органов исполнительной вла- скальный документ. Вносимые в этот период из-
сти по рассмотрению дел об административных менения и дополнения носили спонтанный и бес-
правонарушениях и принятию по ним государ- системный характер, что привело к нарушению
489Сибирское юридическое обозрение. 2019. Том 16, № 4 единства правового регулирования сходных по о государственном контроле (надзоре). В пред- своему содержанию общественных отношений. лагаемой Концепции четко не прописаны какие- Остались неурегулированными мерами админи- либо концептуальные положения, раскрывающие стративной ответственности ряд ключевых сфер внутрисистемную и структурную взаимосвязь общественных отношений (экология и приро- такого законодательства. В настоящее время за- допользование, транспорт и связь, образование конодательство о государственном контроле (над- и здравоохранение, поддержание конкуренции зоре), исходя из толкования смысла ч. 3 ст. 26.2 и рынка ценных бумаг, рынок труда и миграция, КоАП РФ, регламентирует лишь порядок сбо- жилищная и коммунальная сферы, дорожное дви- ра доказательств по делу об административном жение и многое другое), что также негативным правонарушении юридического лица и индиви- образом влияет на обеспечение прав и законных дуального предпринимателя, выявленном в ходе интересов физических и юридических лиц, вызы- проверки при осуществлении государственного вает необходимость уточнения и корректировки контроля (надзора) или муниципального контро- составов многих административных правонару- ля. Для практического решения данной проблемы шений, закрепленных в соответствующих главах в новом Кодексе РФ об административной ответ- Особенной части КоАП РФ. ственности необходимо создать новые материаль- Во-вторых, существенным фактором, снижаю- ные нормы, устанавливающие и раскрывающие щим эффективность действующего КоАП РФ, яв- взаимосвязь административного правонарушения ляются образовавшиеся за прошедшие годы проб с выделяемыми в нормах законодательства о го- лемы в правоприменительной практике органов сударственном контроле (надзоре) «нарушением административной юрисдикции и их должност- обязательных требований», «нарушением анти- ных лиц в вопросах возбуждения и рассмотре- монопольного законодательства», «нарушени- ния дел об административных правонарушениях. ем налогового законодательства», «налоговым Главным образом, эти проблемы связаны с суще- правонарушением» и другими вариантами не- ственными изменениями в системе, структуре правомерного поведения юридического лица или и компетенции федеральных органов исполни- индивидуального предпринимателя, влекущими тельной власти уже после принятия КоАП РФ применение мер административной ответствен- 2002 г. Что с необходимостью требует уточнения ности. Что позволит данные новые нормы ко- и корректировки полномочий отдельных органов декса, регламентирующие порядок применения и должностных лиц по возбуждению и рассмотре- мер административной ответственности и меры нию дел об административных правонарушениях. обеспечения производства по делам об адми- В-третьих, сложившаяся практика форми- нистративных правонарушениях рассматривать рования и применения законодательства об ад- во взаимосвязи с процедурами административно- министративной ответственности субъектов правового принуждения в ходе и по результатам Российской Федерации также не является еди- контрольно-надзорных проверок юридических нообразной и устойчивой в силу незавершен- лиц и индивидуальных предпринимателей. Оче- ности и противоречивости действующих феде- видно, что этот новый и важный правовой инсти- ральных норм, разграничивающих компетенцию тут административной ответственности юриди- Российской Федерации и ее субъектов в сфере ческих лиц и индивидуальных предпринимателей административной ответственности. Поэтому требует особого законодательного подхода. дальнейшее совершенствование действующего В-четвертых, очевидно, что реформирование федерального законодательства об администра- института административной ответственности бу- тивной ответственности нельзя осуществлять дет неполным и незавершенным без совершенство- изолированно, в отрыве от реформирования от- вания процедуры рассмотрения и разрешения дел раслевого административно-деликтного зако- об административных правонарушениях [1, с. 34], нодательства, проводимого в настоящее время включая стадии привлечения к административной в рамках контрольно-надзорной деятельности. ответственности, и порядка обжалования актов ор- В силу этого очень важно при разработке нового ганов административной юрисдикции о привлече- кодекса не упустить и закрепить соответствующие нии к административной ответственности. положения, устанавливающие и раскрывающие В-пятых, Концепция предусматривает даль- взаимосвязь законодательства об администра- нейшее укрепление судебного контроля за дей- тивной ответственности с законодательством ствиями органов административной юрисдикции 490
Реформа законодательства об административной ответственности
путем реформирования процедурного меха- гл. 1 КАС РФ «Предмет правового регулирова-
низма рассмотрения дел об административных ния» расширить, дополнив ее словами «а также
правонарушениях судами общей юрисдикции порядок рассмотрения иных административных
в соответствии с требованиями ст.ст. 10, 72, 118 споров, вытекающих из публично-правовых отно
Конституции Российской Федерации. При этом шений».
арбитражные суды, суды общей юрисдикции, ис- В-шестых, разработчики Концепции нового
ходя из смысла ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, мо- КоАП РФ исходили из идеи глубокого реформи-
гут разрешать дела только посредством админи- рования законодательства об административной
стративного судопроизводства, а не в каких-либо ответственности, а не только и не столько его мо-
иных процедурных формах, тем более присущих дернизации. Предлагается основной упор делать
исполнительной ветви власти. В Конституции РФ не только на сокращение количества составов
отсутствует указание на существование отдель- административных правонарушений по которым
ной самостоятельной процессуальной формы суд, арбитражный суд являются органом, при-
разрешения судами дел об административных влекающим к административной ответственно-
правонарушениях, кроме производства по делам сти и по которым административное наказание
об административных правонарушениях. По- вправе назначать только суд, но и на изменение
этому в соответствии с императивной нормой подходов к назначению наказаний. Для реализа-
ч. 2 ст. 118 Конституции РФ такие дела могут ции данной идеи формулируются новые концеп-
разрешаться только в форме административного туальные подходы к конструированию составов
судопроизводства. В связи с вышеизложенным административных правонарушений. С учетом
в Концепции предлагается закрепить нормы, мнения Конституционного Суда РФ предлагает-
регламентирующие порядок рассмотрения су- ся закрепить за законодателем (и федеральным,
дами общей юрисдикции и арбитражными суда- и региональным) право конструировать соста-
ми дел об административных правонарушениях вы административных правонарушений и их от-
(дел о привлечении физических и юридических дельные элементы по-разному, в зависимости от
лиц к административной ответственности и дел существа охраняемых общественных отношений,
об оспаривании этими лицами постановлений ад- включая такой элемент состава административ-
министративно-юрисдикционных органов по де- ного правонарушения, как объективная сторо-
лам об административных правонарушениях), на. В том числе использовать в указанных целях
в рамках отдельного нового раздела в структуре бланкетный (отсылочный) способ формулирова-
действующего Кодекса административного су- ния норм об административной ответственности.
допроизводства Российской Федерации (далее – Противоправность деяния также может быть опи-
КАС РФ). Тем самым будет устранено ныне суще- сана или прямо в норме Особенной части кодекса
ствующее противоречие ч. 5 ст. 1 КАС РФ с ч. 2 или же путем отсылки к положениям норматив-
ст. 118 Основного закона, исключившего из пред- ных правовых актов.
мета правового регулирования и из структуры В Концепции нового кодекса предлагается
административного судопроизводства рассмот законодательно закрепить содержание понятия
рение судами общей юрисдикции дел об адми- и принципы административной ответственно-
нистративных правонарушениях. В Концепции сти с таким расчетом, чтобы данные положения
нового КоАП РФ отмечается, что действующий позволяли реально отграничить административ-
КАС РФ в этой части также не согласуется с Ар- ную ответственность от других видов юридиче-
битражным процессуальным кодексом Россий- ской и суррогатной ответственности.
ской Федерации, глава 25 которого определяет Относительно субъектов административной
правила рассмотрения арбитражными судами дел юрисдикции предлагается подвергнуть ревизии
об административных правонарушениях в рамках действующие объемы юрисдикционных полно-
именно административного судопроизводства. мочий органов исполнительной власти и их
Данное несоответствие легко исправить, вклю- должностных лиц. В частности, нуждается в оп-
чив в действующий КАС РФ специальный раз- тимизации перечень органов исполнительной
дел, посвященный рассмотрению судами общей власти и их должностных лиц, уполномоченных
юрисдикции и арбитражными судами дел об ад- составлять протоколы об административных
министративных правонарушениях двух указан- правонарушениях и проводить по ним админи-
ных выше категорий. Для этого предлагается ст. 1 стративные расследования.
491Сибирское юридическое обозрение. 2019. Том 16, № 4
Список литературы
1. Соловей Ю. П. К вопросу о реформе законодательных основ административной ответственности // Законодатель-
ство об административных правонарушениях: современное состояние и пути совершенствования : материалы заседания
круглого стола (3 марта 2014 г.). Тула : Аквариус, 2014. С. 28–39.
References
1. Solovey Yu. P. K voprosu o reforme zakonodatel’nykh osnov administrativnoi otvetstvennosti [On the Issue of Reform
of the Legislative Basis of Administrative Responsibility]. Zakonodatel’stvo ob administrativnykh pravonarusheniyakh: sovremen-
noe sostoyanie i puti sovershenstvovaniya – Legislation on Administrative Violations: the Current State and Ways of Improvement.
Tula, Akvarius Publ., 2014, pp. 28–39.
492Вы также можете почитать
