ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ФЕДЕРАЛЬНОЙ ИНСПЕКЦИИ ТРУДА В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ТРУДОВЫХ ПРАВ
←
→
Транскрипция содержимого страницы
Если ваш браузер не отображает страницу правильно, пожалуйста, читайте содержимое страницы ниже
12 Вопросы экономики и права. 2010. № 6
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ФЕДЕРАЛЬНОЙ ИНСПЕКЦИИ ТРУДА
В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ТРУДОВЫХ ПРАВ
© 2010 С.Ю. Царев
Саратовский государственный социально-экономический университет
E-mail: tta70@mail.ru
Рассматривается дискуссионная проблема правового статуса Федеральной инспекции труда. Иссле-
дуются присущие данному органу контрольно-надзорные, правозащитные и юрисдикционные полно-
мочия. Обосновывается необходимость исключения юрисдикционных полномочий из сферы компе-
тенции Федеральной инспекции труда.
Ключевые слова: труд, инспекция, административная ответственность, юрисдикционные полномочия,
контроль, надзор, правозащитные функции.
Конституция Российской Федерации, закрепляя щую из федерального органа исполнительной вла-
основные права человека в сфере труда (ст. 37), га- сти, уполномоченного на проведение государ-
рантирует их защиту всеми способами, не запре- ственного надзора и контроля за соблюдением
щенными законом, в том числе государственную трудового законодательства и иных нормативных
защиту (ст. 45). Особенности правозащитной де- правовых актов, содержащих нормы трудового
ятельности заключаются следующем: во-первых, права, и его территориальных органов (государ-
в качестве обязательного (конститутивного) при- ственных инспекций труда). Законодатель наде-
знака она должна включать восстановление на- ляет данный орган контрольно-надзорными пол-
рушенного права либо устранение препятствий номочиями, однако анализ этих полномочий не
для его реализации; во-вторых, она осуществля- позволяет однозначно судить о правовом стату-
ется только уполномоченными субъектами; се инспекции труда.
в-третьих, защита трудовых прав работников Учитывая, что основное предназначение дан-
обеспечивается не только принуждением, но и ного органа власти, как следует из положений ТК
убеждением работодателя в правовой необосно- РФ, заключается в защите трудовых прав, его
ванности его позиций при урегулировании трудо- компетенцию предлагают называть правозащит-
вого конфликта в рамках согласительных проце- ной2, поскольку его деятельность в конечном ито-
дур1. Согласно ст. 352 Трудового кодекса Россий- ге направлена на восстановление нарушенных
ской Федерации (ТК РФ), одним из основных спо- трудовых прав и обеспечение законных интере-
собов защиты трудовых прав и свобод является сов в сфере труда3. Ряд авторов обоснованно счи-
государственный надзор и контроль за соблюде- тают, что в действительности Федеральная инс-
нием трудового законодательства и иных норма- пекция труда в большой степени обладает адми-
тивных правовых актов, содержащих нормы тру- нистративно-правовым статусом, нежели право-
дового права, который осуществляется специаль- защитным4.
но уполномоченными контрольно-надзорными Анализ правовых норм, регламентирующих
органами. деятельность инспекций труда в Российской Фе-
Ведущее место среди контрольно-надзорных дерации, позволяет рассматривать данный орган
органов в сфере защиты трудовых права и сво- в качестве:
бод занимает Федеральная инспекция труда, осу- 1) надзорно-контрольного органа - гл. 57 ТК
ществляющая государственный надзор и конт- РФ, положения федерального закона “О защите
роль за соблюдением трудового законодатель- прав юридических лиц и индивидуальных пред-
ства и иных нормативных правовых актов, содер- принимателей при осуществлении государствен-
жащих нормы трудового права, всеми работода- ного контроля (надзора) и муниципального конт-
телями на территории Российской Федерации роля”, приказ Роструда от 3 июня 2009 № 127 “О
(ч. 1 ст. 353 ТК РФ). Согласно указанной норме, мерах по реализации положений федерального
Федеральная инспекция труда представляет со- закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ “О за-
бой единую централизованную систему, состоя- щите прав юридических лиц и индивидуальныхЦарев С.Ю. Проблемы правового статуса Федеральной инспекции труда... 13
предпринимателей при осуществлении государ- посредственное постоянное наблюдение за соот-
ственного контроля (надзора) и муниципального ветствующими объектами, проверка по заявлени-
контроля”5; ям и жалобам, а также по собственной инициати-
2) правозащитного органа - ч. 2 ст. 352, абз. 1 ве. Арсенал методов государственного (внешне-
ч. 2 ст. 355, абз. 15 ст. 356, ч. 2 ст. 357 ТК РФ; го) контроля значительно шире: проверка, обсле-
3) юрисдикционного органа - абз. 13 ч. 1 ст. 357 дование, ревизия, проведение экспертизы и др.13
ТК РФ, ст. 23.12 Кодекса об административных Анализ действующего трудового и админис-
нарушениях Российской Федерации (КоАП РФ). тративного законодательства позволяет согла-
Ввиду того что юрисдикционные и правоза- ситься с мнением о сочетании в деятельности
щитные полномочия инспекций труда представ- инспекции труда контрольно-надзорных функций,
ляют собой конкретизацию надзорно-контрольных о чем свидетельствует и ч. 1 ст. 353 ТК РФ. Дей-
функций, решение вопроса о правовом статусе ствительно, исходя из вышеперечисленных кри-
Федеральной инспекции труда видится в иссле- териев, разграничивающих понятия контроля и
довании ее полномочий как контрольно-надзор- надзора, можно констатировать, что черты над-
ного органа. Проблема в том, что законодатель зора в деятельности Федеральной инспекции тру-
не разграничивает понятия “контроль” и “надзор”, да и ее территориальных органов проявляются в
содержание которых существенно различается, следующем:
что и порождает непрекращающиеся споры о - во-первых, инспекция труда - орган госу-
статусе контрольно-надзорных органов. Одни дарственной власти (публичный орган), что оз-
авторы считают, что в деятельности инспекции начает его создание и функционирование в целях
труда контрольно-надзорные функции сочетают- реализации конкретных государственных задач.
ся6, другие рассматривают государственный над- Государственные инспекторы труда при осуще-
зор за соблюдением трудового законодательства ствлении своих прав и исполнении обязанностей
и иных нормативных правовых актов, содержа- являются полномочными представителями госу-
щих нормы трудового права, как основную фор- дарства и находятся под его защитой, независи-
му защиты трудовых прав со стороны Федераль- мы от государственных органов, должностных
ной инспекции труда7, третьи ведут речь о над- лиц и подчиняются только закону. Независимость
зорно-контрольной и правозащитной деятельнос- должностных лиц инспекции труда предопреде-
ти инспекции труда8. ляет отсутствие отношений подчиненности с под-
Представляется необходимым разграничи- надзорными работодателями;
вать понятия “контроль” и “надзор”, поскольку, - во-вторых, под сферу деятельности инспек-
даже с этимологической точки зрения, данные тер- ции подпадают все работодатели на территории
мины имеют разное содержание9. С правовой точ- Российской Федерации, в том числе работодате-
ки зрения, особенности контроля заключаются в ли - физические лица, юридические лица, незави-
том, что он осуществляется в отношении подчи- симо от форм собственности, организационно-
ненных органов, контролеры вправе вмешиваться правового статуса и других обстоятельств;
в оперативно-хозяйственную деятельность конт- - в-третьих, по ряду правонарушений долж-
ролируемого объекта, непосредственно применять ностные лица инспекции труда не вправе приме-
меры государственного принуждения10. В свою нять непосредственно меры взыскания за допу-
очередь, для надзора характерны такие черты, как щенные нарушения законности: их полномочия ог-
отсутствие отношений подчиненности между над- раничены составлением протокола об админист-
зирающими органами и поднадзорными; осуществ- ративном правонарушении, возбуждением произ-
ление органами публичной власти11; недопусти- водства по делу и передачей материалов для рас-
мость вмешательства в оперативно-хозяйствен- смотрения суду (например, ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ).
ную деятельность поднадзорного органа; отсут- Контрольные черты в деятельности инспек-
ствие у должностных лиц органов надзора права ции труда отражаются в таких правомочиях, как:
применять непосредственно меры взыскания за - выдача предписаний хозяйствующему
допущенные нарушения законности12. Государ- субъекту об устранении выявленных нарушений
ственный надзор и контроль характеризуют осо- с указанием сроков их устранения;
бые методы их осуществления. Для государствен- - принятие мер по недопущению причинения
ного надзора основными методами являются не- вреда или прекращению его причинения вплоть14 Вопросы экономики и права. 2010. № 6
до временного запрета деятельности хозяйству- недостатков, но не принимать эти меры. Разница
ющего субъекта, его филиала, представительства, проявляется в формах реализации данных право-
структурного подразделения, в случае если при мочий. Право требовать принятия мер по устра-
проведении проверки установлено, что деятель- нению нарушений, в частности, административ-
ность хозяйствующего субъекта, его филиала, ных правонарушений, сопряжено с полномочия-
представительства, структурного подразделения, ми инспекций труда составлять протоколы об
эксплуатация принадлежащих ему зданий, стро- административных правонарушениях и возбуж-
ений, сооружений, помещений, оборудования, дать производство по делу. Право на применение
транспортных средств представляют непосред- мер по устранению злоупотреблений предполагает
ственную угрозу причинения вреда жизни и (или) возможность применения к лицам, допустившим
здоровью граждан или такой вред причинен; эти злоупотребления, мер ответственности путем
- привлечение виновных лиц к ответственно- рассмотрения и разрешения таких дел.
сти за совершенные правонарушения. Таким образом, на деле получается, что нор-
Однако международными нормами и ст. 352 мы российского законодательства не в полной
ТК РФ, которые составляют правовую основу мере соответствуют нормам международного
деятельности Федеральной инспекции труда и ее права в рассматриваемой сфере. Думается, что
территориальных органов, трудовая инспекция исключение из правового статуса инспекций тру-
презюмируется как надзорный орган, функции да контрольных функций, предусматривающих
которого сосредоточены на надзоре за соблюде- возможность вмешательства в деятельность под-
нием норм труда. Так, согласно ст. 3 Конвенции надзорных субъектов, в том числе правомочий
МОТ № 81 “Об инспекции труда в промышлен- по привлечению к ответственности, позволило бы
ности и торговли”14, в задачу системы инспекции четко определить статус инспекций труда и раз-
труда входит: решило бы ряд спорных вопросов в правоприме-
- обеспечение применения положений зако- нительной практике. Так, лишение инспекции тру-
нодательства в области условий труда и безопас- да юрисдикционных полномочий в сфере произ-
ности трудящихся в процессе их работы в той водства по делам об административных право-
мере, в какой инспекторам труда надлежит обес- нарушениях разрешило бы ряд дискуссионных
печить применение указанных положений; вопросов:
- обеспечение предпринимателей и трудящих- - во-первых, дела об административных пра-
ся технической информацией и советами о наи- вонарушениях, в настоящее время подведом-
более эффективных средствах соблюдения зако- ственные Федеральной инспекции труда и ее тер-
нодательных положений; риториальным органам, были бы переданы су-
- доведение до сведения компетентного орга- дам. Следовательно, снимается вопрос о судеб-
на власти фактов бездействия или злоупотребле- ной и несудебной юрисдикции и месте производ-
ния, которые не подпадают под действие суще- ства по делам об административных правонару-
ствующих законодательных положений. шениях в сфере трудового законодательства в
Как представляется, названные законополо- структуре административно-юрисдикционного
жения свидетельствуют о том, что инспекция производства;
труда должна быть надзорным, а не контрольным - во-вторых, указанные преобразования в
органом. К сожалению, в российском законода- наибольшей степени отразили бы принцип разде-
тельстве данная идея до конца не выражена, что ления властей, когда органы исполнительной вла-
и порождает спорные ситуации в правопримени- сти занимаются управленческой деятельностью
тельной практике. в соответствии с возложенными на них функция-
Исходя из международных положений, дан- ми, а судебные органы осуществляют юрисдик-
ный орган не должен обладать юрисдикционны- ционные полномочия;
ми полномочиями, о чем свидетельствуют ранее - в-третьих, исключились бы споры о подве-
приведенные положения ст. 3 и 13 Конвенции домственности дел в тех случаях, когда дело
МОТ № 81. Указанные нормы предоставляют может быть рассмотрено как инспекциями тру-
инспекциям труда права в рамках осуществле- да, так и судами;
ния надзора выявлять нарушения в сфере труда - в-четвертых, однозначно был бы разрешен
и требовать принятия мер по устранению этих вопрос о процессуальном положении инспекцииЦарев С.Ю. Проблемы правового статуса Федеральной инспекции труда... 15
труда в производстве по делу об административ- полномочий из сферы деятельности государ-
ном правонарушении, когда она выступает как ственных инспекторов труда позволит перерасп-
орган, возбудивший производство по делу; ределить основную нагрузку, ложащуюся на их
- в-пятых, в полной мере реализовался бы плечи в связи с необходимостью проведения про-
принцип состязательности в производстве по де- верок соблюдения законности в сфере трудовых
лам об административных правонарушениях в отношений.
сфере трудового законодательства, поскольку Анализ статистических данных о результа-
дело будет рассматриваться независимым и бес- тах надзорно-контрольной деятельности в сфере
пристрастным судом. трудовых отношений также позволяет сделать
Предложенные преобразования могут быть соответствующие выводы. Так, за первый квар-
полезными и с организационной точки зрения. Так, тал 2010 г. государственными инспекциями тру-
одной из насущных проблем в организации дея- да проведено 44 235 проверок, результатом чего
тельности государственных инспекций труда в стала выдача 35 086 предписаний, из которых
субъектах Российской Федерации являются не- исполнено и находится на исполнении 13 173 пред-
достатки их структуры. Государственная инспек- писания. Следовательно, в результате простых
ция труда является единственным специализиро- арифметических расчетов можно констатировать,
ванным органом в субъекте Российской Федера- что 21 913 предписаний не исполнено в установ-
ции, в связи с чем она вынуждена рассматривать ленный срок. При этом в ходе рассмотрения и
такое количество материалов о нарушениях тру- разрешения дел об административных правона-
дового законодательства, которое явно превыша- рушениях в сфере труда государственными инс-
ет возможности этого государственного органа. пекторами наложено 26 940 административных
Сложившееся положение является причиной ши- штрафов.
рокого распространения нарушений процессуаль- Данные статистические показатели можно
ных сроков, отмены постановлений государствен- оценивать неоднозначно. С одной стороны, сле-
ных инспекций труда судом и в итоге возможнос- дует отметить значительную работу государ-
ти избежать ответственности за совершенное ственных инспекторов труда по выявлению, пре-
нарушение15. сечению нарушений, рассмотрению и разреше-
Целями трудового законодательства высту- нию дел о привлечении виновных к администра-
пают установление государственных гарантий тивной ответственности за нарушения в трудо-
трудовых прав и свобод граждан, создание бла- вой сфере. С другой стороны, проделанная рабо-
гоприятных условий труда, защита прав и инте- та не достигает необходимых результатов - уст-
ресов работников и работодателей. Деятельность ранения нарушений, восстановления нарушенных
государственной инспекции труда должна быть трудовых прав: практически 50 % предписаний
подчинена реализации данных целей. В силу это- не исполняется.
го основной задачей Федеральной инспекции тру- Учитывая вышеизложенное, можно сделать
да и ее территориальных органов является не вывод о необходимости исключения из сферы
только применение мер административной ответ- деятельности инспекций труда юрисдикционных
ственности, но и, прежде всего, осуществление полномочий.
надзора за соблюдением трудового законода-
1
тельства и иных нормативных правовых актов, См.: Петров А.Я. Государственный надзор и кон-
содержащих нормы трудового права, путем про- троль над соблюдением трудового законодательства (о
ведения проверок, реагирования на заявления и новой концепции главы 57 ТК РФ) // Трудовое право.
жалобы. Следовательно, приоритет в работе го- 2009. № 2. С. 30; Яковлева А.В. Способы защиты трудо-
вых прав работников (концептуальный аспект) : авто-
сударственных инспекторов труда должен принад-
реф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 12-13.
лежать проверочной деятельности, направленной 2
Термин “правозащитная компетенция” предло-
на выявление правонарушений в трудовой сфере, жен П. В. Анисимовым (Анисимов П. В. Права челове-
тем более что и здесь имеются проблемы в свя- ка и правозащитное регулирование: Проблемы теории
зи с возросшей численностью небольших орга- и практики : монография. Волгоград, 2004. С. 194).
низаций и неизменным, а порой, и недостаточным 3
Сапфирова А.А. Современные направления со-
количеством государственных инспекторов тру- вершенствования компетенции федеральной инспек-
да16. Ввиду этого исключение юрисдикционных ции труда в области защиты трудовых прав и законных16 Вопросы экономики и права. 2010. № 6
11
интересов в сфере труда // Социальное и пенсионное Николаева Л.А. Теоретические и практические
право. 2008. № 2. С. 39. проблемы обеспечения законности в советском госу-
4
См., например: Петров А.Я. Указ. соч. С. 35-36; дарственном управлении: дис. … д-ра юрид. наук. Л.,
Яковлева А. В. Указ. соч. С. 27 и др. 1973. С. 17.
5 12
Документ опубликован не был. Доступ из справ.- Беляев В.П. К вопросу оптимизации контрольной
правовой системы “Консультант Плюс”. деятельности // Законодательство. 2006. № 6. С. 75.
6 13
Попова О.И. Место и роль государственных инс- Кошлев Д.А. Указ. соч. С.109.
14
пекций труда в системе государственного надзора и Бюллетень международных договоров. 2002.
контроля Российской Федерации : автореф. дис. … канд. № 2.
15
юрид. наук. М., 2009. С. 12. См., например: Кошлев Д.А. Указ. соч. С. 110-
7
Кошлев Д. А. Федеральная инспекция труда: госу- 111; Маркин А. А. Административная ответственность
дарственный надзор и контроль за соблюдением трудово- за нарушение трудового законодательства Российской
го законодательства // Трудовое право. 2009. № 12. С. 111. Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челя-
8
Барбашова Т.П. Инспекция труда: дубина или бинск, 2005. С. 22 и др.
16
хворостина? // Бизнес-адвокат. 2005. № 5. Доступ из См., например: Киселев И.Я. Сравнительное и
справ.-правовой системы “Консультант Плюс”. международное трудовое право : учеб. для вузов. М., 1999.
9
Ожегов С. И. Словарь русского языка / под ред. С. 218; Кошлев Д.А. Указ. соч. С. 110 -111; Сонин А.И. По
чл.-корр. АН СССР Н. Ю. Шведовой. М., 1987. С. 251, 322. итогам I полугодия 2008 года Государственной инспек-
10
Студеникина М.С. Государственный контроль цией труда выявлено более 76 тысяч различных нару-
в сфере управления. М., 1974. С. 11. шений // Трудовое право. 2008. № 9. С. 8, 11 -12.
Поступила в редакцию 01.05.2010 г.Вы также можете почитать
