Эффективное законодательство и регулирование снижения рисков бедствий: многострановый отчет - Краткий обзор
←
→
Транскрипция содержимого страницы
Если ваш браузер не отображает страницу правильно, пожалуйста, читайте содержимое страницы ниже
Полноправные люди.
Устойчивые страны.
Эффективное законодательство
и регулирование снижения
рисков бедствий:
многострановый отчет
Краткий обзор
© Программа развития Организации Объединенных Наций и Международная федерация обществ Красного Креста и Красного Полумесяца, июнь 2014 г. Выражаем признательность Правительству Швейцарии за финансовую помощь в публикации данного краткого отчета. Отказ от ответственности: мнения, выраженные в данной публикации, не обязательно совпадают с официальной позицией Программы развития Организации Объединенных Наций и Международной федерации обществ Красного Креста и Красного Полумесяца или их членами. Цитирование: программа развития Организации Объединенных Наций и Международная федерация обществ Красного Креста и Красного Полумесяца. Эффективное законодательство и регулирование в целях снижения рисков бедствий: многострановый отчет (Нью-Йорк, 2014 г.) Автор: Мэри Пикард (Mary Picard) Редактор: Барбара Холл (Barbara Hall) Оформление: Cartoonbase Напечатано: Premier Supplies Фотография на передней стороне обложки: шестилетняя Ван Лина сажает небольшое дерево в «Зеленый день» в провинции Прейвэнг в юго-восточной части Камбоджи. © Программа развития Организации Объединенных Наций, Камбоджа/Аранткса Седило (Arantxa Cedillo) Фотография на задней стороне обложки: Люди набирают воду из колодца в г. Дахла © UN Photo/Эван Шнайдер (Evan Schneider)
Полноправные люди.
Устойчивые страны.
Эффективное законодательство
и регулирование снижения
рисков бедствий:
многострановый отчет
Краткий обзор
Благодарственное слово Данный отчет — результат совместной инициативы Международной федерации обществ Красного Креста и Красного Полумесяца (МФОКК и КП) и Программы развития Организации Объединенных Наций (ПРООН). Главным автором отчета является Мэри Пикард, которая также разработала легшую в основу отчета методологию проведенных в странах исследований. Рекомендации по техническим вопросам были предоставлены Анжеликой Планитц (Angelika Planitz) стороны ПРООН и Дэвидом Фишером (David Fisher) со стороны МФОКК и КП. Публикация отчета выполнялась под руководством Элис Гуинан, которая также участвовала в его написании и редактировании. Вклад в создание данного отчета внесли многие организации и отдельные люди. МФОКК и КП и ПРООН выражает глубокую благодарность за поддержку, оказанную Правительствами и организациями Красного Креста Австралии, Канады, Дании, Финляндии, Швейцарии и Соединенного Королевства, а также Дирекции Европейской комиссии по вопросам гуманитарной помощи (ECHO). Помощь в исследовании Мы также признательны за содействие в проведении исследования, которое оказали нам Лоренс Брунет Болдуин (Laurence Brunet Baldwin), Лючия Чипулло (Lucia Cipullo), Лука Корредиг (Luca Corredig), Надя Хоури (Nadia Khoury), Лорен Конопач (Lauren Konopacz), Кристина Нечаева, Каролин Ренолд (Caroline Renold), Марен Шульте (Maren Schulte) и Кристина Васала (Christina Vasala). Координирование проекта Исследования по странам были бы невозможны без поддержки со стороны наших коллег из Бюро ПРООН по вопросам предотвращения кризисов и восстановления, из группы Программы МФОКК и КП для разработки закона о содействии при бедствиях и делегаций МФОКК и КП в различных странах, а также страновых представительств ПРООН и национальных обществ Красного Креста и Красного Полумесяца в странах, входящих в сферу деятельности проекта. В частности, ПРООН выражает признательность Сесилии Айпира (Cecilia Aipira), Манале Азиза (Manal Aziza), Джералдин Беччи (Geraldine Becci), Джирме Бекеле (Girma Bekele), Алиоу Диа (Aliou Dia), Армену Григоряну (Armen Grigoryan), Люсенанаде Гереро (Lucenanda Guerrero), Данияру Ибрагимову (Daniar Ibragimov), Мукашу Калдарову (Mukash Kaldarov), Ксавиеру Мойа (Xavier Moya), Марте Муандинги (Martha Mwandingi), Мкуету Муентота (Mkwetu Mwentota), Зубаиру Муршеду (Zubair Murshed), Нельсону Закаапи (Nelson Zakaapi), и МФОКК и КП благодарит Санне Босвейк (Sanne Boswijk), Лючию Чипулло (Lucia Cipullo), Изабель Грангер (Isabelle Granger), Тессу Келли (Tessa Kelly), Шеу Жан Ли (Sheu Jean Lee), Иду Марштайн (Ida Marstein), Марину Мартинез (Maria Martínez) и Элизу Москвини (Elyse Mosquini). Анализ ситуаций в странах Мы также выражаем особую благодарность многим представителям правительств и других заинтересованных сторон за интервью и участие в фокус-группах, а также консультантам, которые про- вели анализ ситуаций в конкретных странах, а именно: Ильхаму Рашид Аль Эйбиядху (Ilham Rasheed Al Abyadh), А. А. Алыбаеву (A. A. Alybaev), Марии Кларе Аттридж (Maria Clara Attridge), Фелипу де Хесус Гонсалес Колорадо (Felipe de Jesús Colorado González), Нго Конг Чинху (Ngo Cong Chinh), Карен да Коста (Karen da Costa), Карин Р. И. (Carine R. I.) Дельво Маршезе (Delvaux Marchese), Валерию Гонсалес Рангелу (Valeria González Rangel), Салману Хумаюну (Salman Humayun), Трейси Хумби (Tracy Humby), Монике Леонардо (Mónica Leonardo), Элизабет Мак-Нотон (Elizabeth McNaughton), А. С. Момукулову (А. S. Momukulov), Мэри Пикард (Mary Picard), Эвану Паури (Ewan Powrie), Алику Сантьяго (Alika Santiago), К. Александре Лопес Северино (C. Alexandra Lopes Severino), Магде Степанян (Magda Stepanyan), Наде Тюрбек (Nadja Thürbeck) и Хенку Туккеру (Henk Tukker). Кабинетный анализ правовой базы Организаторы проекта также крайне признательны следующим юридиче- ским конторам и юристам, которые на безвозмездной основе выполнили огромный объем работ по анализу пра- вовых аспектов: CMS Cameron McKenna LLC (Украина), White and Case Attorneys (Пекин), White and Case Attorneys (Гонконг), Бриджет Аримонд (Bridget Arimond), Паоле Камачо Санчес (Paola Camacho Sanchez), Кевину Чину (Kevin Chin), Карин Р. И. (Carine R.I.) Дельво Маршезе (Delvaux Marchese), Михаелю Эбурну (Michael Eburn), Чинве Эзигбоу (Chinwe Ezeigbo), Ху-Чи Гоу (Hui-Chi Goh), Миша Хилл (Mischa Hill), Уила Хуангу (Willa Huang), Элизабет Гибсон (Elizabeth Gibson), Федерико Джэчетти (Federico Jachetti), Рими Джейн (Rimi Jain), Ясюки Като (Yasuyuki Kato), Дунг Нгок Луу (Dung Ngoc Luu), К. Александре Лопес Северино (C. Alexandra Lopes Severino), Элис Мак-Шерри (Alice McSherry), Канику Малик (Kanika Malik), Джорджину Паджем (Georgina Padgham), Эллен Полисински (Ellen Policinski), Фабиен Поммелет (Fabien Pommelet), Георгу Потыка (Georg Potyka), Эвану Паури (Ewan Powrie), Василики Саранти (Vasiliki Saranti), Липике Шарма (Lipika Sharma), Нго Трангу (Ngo Trang), Даниеле Убида (Daniela Ubidia) и Салме Вахееди (Salma Waheedi). Рецензенты: Данный доклад был подготовлен с учетом комментариев членов группы коллегиального обзора, ко- торые уделили этому много внимания: Мы благодарим членов коллегии экспертного рецензирования за их вклад в подготовку отчета и за время, которое они нам уделили: Ясемин Айсан (Yasemin Aysan), Сэмюэль Доу (Samuel Doe), Вишака Хиделедж (Michael Eburn), Хулио Иказа Галларда (Julio Icaza Gallard), Вишаку Хиделедж (Vishaka Hidellage), Дэниела Кулла (Daniel Kull), Аллана Лэвелла (Allan Lavell), Иду Марштайн (Ida Marstein), Шри ПК Мишра (Shri PK Mishra), Мостафу Мохагхегха (Mostafa Mohaghegh), Мария Наарендорп (Marja Naarendorp), Саймона О'Коннора (Simon O’Connor), Гарри де ла Померай (Garry de la Pomerai), Монику Сандерс (Monica Sanders), Марко Тоскано Ривалту (Marco Toscano Rivalta) и Файн Туитопоу-Арнольд (Fine Tuitupou-Arnold). Эффективное законодательство и регулирование в целях снижения рисков бедствий: многострановый отчет — КРАТКИЙ ОБЗОР
Содержание
1. Введение 1
2. Общая информация 3
• Предыстория 3
• Методология 5
3. Обзор результатов 7
• Законы в области УРБ 7
• З аконы о градостроительстве, планировании
и охране окружающей среды 11
• Смежные области права, поддерживающие СРБ 13
4. Выводы и рекомендации 15
• Рекомендации по законам об УРБ 16
• екомендации по законам о градостроительстве,
Р
планировании и окружающей среде 18
• екомендации по смежным областям права,
Р
поддерживающим СРБ 20
Используемые аббревиатуры
и сокращения
АИК Адаптация к изменениям климата
УРБ Управление рисками бедствий
СРБ Снижение рисков бедствий
ОВОС Оценка воздействия на окружающую среду
СРП Система раннего предупреждения
ХРПД Хиогская рамочная программа действий на 2005—2015 гг.: формирование
потенциала противодействия бедствиям на уровне государств и общин;
МФОКК и КП Международная федерация обществ Красного Креста и Красного Полумесяца
ПРООН Программа развития Организации Объединенных Наций
МСУОБ Офис Международной стратегии ООН по уменьшению опасности бедствий
Эффективное законодательство и регулирование в целях снижения рисков бедствий: многострановый отчет — КРАТКИЙ ОБЗОР
Местные жители улучшают
инфраструктуру городов Ош
и Джалал-Абад в рамках про-
екта «Общественные работы»,
запущенного командой
ПРООН по просьбе местных
органов власти. © Программа
развития Организации
Объединенных Наций
1. Введение
© Программа развития Организации
Объединенных Наций, Эфиопия
В районе Кори-вореда появилось множество
небольших дамб и запруд Assa & Saso
1 Эффективное законодательство и регулирование в целях снижения рисков бедствий: многострановый отчет — КРАТКИЙ ОБЗОР
За последние 20 лет в результате стихийных бед- адвокатов и специалистов в области строительства
ствий, вызванных природными катаклизмами, по- и СРБ в вопросах подготовки и внедрения эффектив-
страдали 4,4 миллиарда человек, погибли 1,3 мил- ных нормативно-правовых баз в сфере управления
лиона человек, а экономический ущерб составил риском бедствий (УРБ), адаптированных к условиям
2 триллиона долларов США.1 Бедствия не просто стран и созданных на основе примеров и опыта дру-
принесли смерти и разрушения — непропорцио- гих государств. Четыре основных задачи отчета:
нально большая часть их разрушительного воздей-
●● привести примеры законодательных положе-
ствия легла на плечи бедных и обездоленных слоев
ний по СРБ, принятых в разных странах с раз-
населения. Бедствия стали одной из основных угроз
ными правовыми системами, в качестве ин-
для устойчивого развития в мировом масштабе, но формационного ресурса для практикующих
тем не менее их можно предотвратить. специалистов по УРБ и законодателей;
Сегодня многие понимают, что от действий и ре-
шений как отдельных лиц, так и сообществ, и на- ●● выявить факторы, способствующие или затруд-
няющие внедрение положений об СРБ в каче-
ций, в значительной степени зависит, превратится
стве приоритетного направления законода-
ли опасное природное явление в бедствие или
тельства в области УРБ и отдельных отраслевых
нет. Решения, принимаемые с целью сокращения
законов;
воздействия на людей опасных природных явле-
ний, можно назвать деятельностью по снижению ●● составить рекомендации для законодателей,
риска бедствий (СРБ) в самом широком смысле.2 практиков и политиков, работающих над пере-
Существует широко распространенное понимание, смотром или составлением проектов законов
что нормативно-правовые базы являются наиваж- об УРБ и отдельных отраслевых законов;
нейшим инструментом, при помощи которого пра-
вительства могут принимать решения как за себя, ●● предоставить аналитическую базу для оценки
так и за других. Такое понимание нашло свое отра- на государственном уровне различных законов
жение в Хиогской рамочной программе действий об УРБ и отдельных отраслевых законов с точки
на 2005—2015 годы, принятой в 2005 году 168 го- зрения эффективной поддержки СРБ.
сударствами-членами ООН: создание потенциала
В отчете рассматриваются законодательства раз-
противодействия бедствиям на уровне государств
личных стран в том, что касается решения проблем,
и общин (ХРПД); сохраняется такое понимание и се-
очерченных ХРПД, а также изучаются вопросы, под-
годня, поскольку государства и другие участники
нятые странами-участницами и Международным
обсуждают следующее соглашение, которое заме-
движением Красного Креста и Красного Полумесяца
нит эту программу.
в резолюции, принятой на Международной конфе-
Однако некоторые эксперты в области СРБ и другие ренции в 2011 году3 . Этот сводный отчет содержит
активисты выражают сомнения и разочарование обзор основных выводов и рекомендаций много-
в ставке на законотворчество, указывая в качестве странового отчета, а также результатов пострано-
аргумента на то, что многие новые законы и по- вого анализа конкретных примеров и кабинетного
литики, которые были разработаны с целью реше- исследования законодательной базы.
ния проблематики СРБ, по-видимому, не привели
Отчет делает вывод, что в целях поддержки обще-
к обещанным изменениям, а если конкретнее, то
национального подхода правовая база в области
речь идет о пробелах при их реализации на мест-
СРБ должна определять полномочия ведомств, рас-
ном уровне. Многочисленные отчеты о реализации
пределять выделенные ресурсы, создавать условия
ХРПД, также указывают на слабый прогресс в сни-
для участия общин, гражданского общества и неза-
жении риска бедствий на местном уровне, а также
щищенных категорий населения, а также устанавли-
на отсутствие четкой информации и анализа роли
вать ответственность и подотчетность компетент-
законодательства.
ных лиц. Эффективная правовая база обеспечивает
Исходя из этого, Международная федерация об- разделение усилий по СРБ на профильные сектора,
ществКрасного Креста и Красного Полумесяца устойчиво работает с учетом доступных ресурсов
(МФОКК и КП) и команда Программы развития и возможностей управляющих органов как на госу-
Организации Объединенных Наций (ПРООН) соста- дарственном, так и на местном уровнях, и соответ-
вили совместный многострановый отчет по оценке ствует требованиям общей правовой и организаци-
нормативно-правовых баз по СРБ в 31 стране. Цель онной структуре страны.
этого отчета — поддержка законодателей, госу-
дарственных управленцев, а также практикующих
1 МСУОБ, Последствия бедствий, произошедших со встречи на высшем уровне «Планета Земля» в 1992 году в Рио-де-Жанейро (2012).
2 Определения всех используемых в этом отчете терминов см. в многострановом отчете и словаре МСУОБ терминов СРБ по адресу www.unisdr.org/we/inform/
terminology.
3 Резолюция 7, 31-я Международная конференция Красного Креста и Красного Полумесяца, ноябрь 2011 г., участвовали все страны-участницы Женевских
Конвенций, МФОКК и КП, Международный комитет Красного Креста (МККК) и 189 национальных обществ Красного Креста и Красного Полумесяца.
22. Общая
информация
Предыстория
Важной отправной точкой при создании этого от- ●● приоритета СРБ в деятельности на уровне мест-
чета стала ХРПД. Первой в списке приоритетных за- ных сообществ;
дач ХРПД выделяет правовую и институциональную
базу УРБ: «сделать СРБ приоритетной задачей на го- ●● содействия картированию рисков бедствий на
сударственном и местном уровнях и создать надеж- уровне местных сообществ;
ную институциональную базу для ее реализации». ●● предоставления местным сообществам доступа
Однако эта задача неразрывно связана с осталь- к информации об СРБ;
ными четырьмя приоритетами, установленными
в ХРПД. ●● вовлеченности общин, Национальных обществ,
других организаций гражданского общества
В последующие годы после подписания ХРПД в раз-
и частного сектора в мероприятия по СРБ на
ных странах мира было принято немалое количе-
уровне местных сообществ;
ство новых законов и нормативов в сфере СРБ. Тем
не менее на момент Третьей сессии Глобальной ●● распределения финансирования мер по СРБ на
платформы по СРБ, проведенной в 2011 году, сохра- уровне общин;
нялись значительные пробелы, особенно в обла-
сти действия законодательства на местном уровне. ●● учета результатов технико-экономического
Исследование отметило слабый уровень информи- анализа и местных факторов рисков и уязвимо-
рованности и участия местного населения, а также сти при планировании строительства;
отсутствие необходимых ресурсов для их вовлече-
●● повсеместного внедрения строительных норм
ния в деятельность по снижению рисков бедствий,
и правил, нормативов землепользования и дру-
при этом правила, направленные на сдерживание
гих законодательных мер;
моделей поведения, повышающих риски, особенно
в области строительства и землепользования, зача- ●● внедрения строгой системы подотчетности по
стую не выполняются. результатам в сфере снижения рисков бедствий
Эта проблема рассматривалась на 31-й на уровне местных сообществ.
Международной конференции Красного Креста Совместно с ХРПД Резолюция 2011 года определила
и Красного Полумесяца в ноябре 2011 года. Седьмая рамки предметного постранового изучения в це-
резолюция, принятая на этой Конференции, призы- лях составления многостранового отчета, в частно-
вала страны изучить (при поддержке национальных сти, выделяя значимость участия общественности
отделений обществ Красного Креста и Красного и местного населения, подчеркивая важную роль,
Полумесяца [далее — «Национальные общества»], которую СНиПы и планирование землепользования
а также МФОКК и КП, ПРООН и других партнеров) играют в снижении базовых рисков, и рассматри-
существующие нормативно-правовые базы на пред- вая подотчетность и юридическую ответственность
мет наличия критичных пробелов, указанных в от- в качестве потенциальных мер правового стимули-
чете МФОКК и КП, представленном на Конференции, рования СРБ.
и оценить, насколько исчерпывающими являются
такие базы в том, что касается:4
4 МФОКК и КП, Закон и снижение риска бедствий: информационно-аналитический отчет для 31-й Международной конференции Красного Креста и Красного
полумесяца (2011 г.).
3 Эффективное законодательство и регулирование в целях снижения рисков бедствий: многострановый отчет — КРАТКИЙ ОБЗОРВосстановительные работы на Филиппинах © Програм- ма развития Организации Объединенных Наций 4
Методология
Отчет составлен по результатам исследования вы-
борки из 31 страны, проведенного как в форме
кабинетных исследований, так и в форме анализа
примеров 14 из этих стран с целью комплексной
Схема 1.
оценкой законов и их исполнения (см. схему 1). Обзор кабинетного анализа
Результаты кабинетных исследований и анализа
конкретных примеров опубликованы по адресу:
правовой базы и изучение
http://www.drr-law.org. Выборка стран производи- конкретных примеров1
лась на основании географического представитель-
ства в порядке, позволяющем охватить различные
профили риска, уровни доходов и развития челове-
ческого потенциала.
Европа и Центральная Азиатско-
Азия Тихоокеанский
Австрия регион
Северная Америка Италия Австралия (федеральный
Кыргызстан уровень, штат Виктория)
США (федеральный уровень,
штаты Иллинойс, Луизиана) Украина Китай (КНР, САР Гонконг2)
Индия (федеральный
уровень, штаты Орисса,
Пенджаб)
Япония
Непал
Новая Зеландия
Филиппины
Вануату
Вьетнам
Латинская
Америка
и Карибские
Острова Ближний Восток
Бразилия Страны Африки и Северная
Доминиканская Республика к югу от Сахары Африка
Эквадор Ангола Алжир
Гватемала Кения Ирак
Мексика Эфиопия
Никарагуа Мадагаскар
Сент-Люсия Намибия
Уругвай Нигерия Примечания.
Южная Африка 1
Страны, в которых выполнялся анализ
конкретных примеров, выделены жир-
ным шрифтом
2
САР = Специальный административ-
ный регион
5 Эффективное законодательство и регулирование в целях снижения рисков бедствий: многострановый отчет — КРАТКИЙ ОБЗОРГлавным объектом страновых исследований стали ●● уровень интеграции СРБ в регламенты, касаю-
нормативно-правовые базы, способствующие сни- щиеся опасных природных явлений (таких как
жению рисков, возникающих в основном вслед- пожары, наводнения или землетрясения);
ствие опасных природных явлений и оказывающих
влияние в первую очередь на самые уязвимые груп- ●● положения о системах раннего предупрежде-
пы населения, включая женщин, социально изо- ния (СРП) в законах об УРБ;
лированных лиц, пожилых людей, людей с ограни- ●● включение в нормативно-правовые базы по-
ченными возможностями, детей и наибеднейшую ложений об обучении взрослого населения
прослойку общества. Отправной точкой исследо- и школьников вопросам СРБ и повышение
вания стало то, что правовые положения по СРБ уровня осведомленности общества об СРБ;
разбросаны по отраслевым законам и нормативам,
таким образом, правовая база СРБ, помимо специ- ●● специальное включение положений об СРБ
ализированных законов об УРБ или законов о кон- в правовую базу, регулирующую городскую
кретных угрозах или сферах безопасности, включа- среду, включая СНиПы, нормативы планиро-
ет целый набор других законов и правил. С учетом вания землепользования и землевладения,
этих параметров основное внимание страновые ис- а также положения о несанкционированных
следования уделяли следующим аспектам: застройках;
●● законы, вводящие в действие системы УРБ на ●● специальное включение положений об СРБ
государственном и местном уровнях; в правовую базу, регулирующую сельскую сре-
ду, включая положения о бедствиях, связанных
●● отраслевые законы, регулирующие планирова- с сельским хозяйством, природных бедствиях
ния застройки, т. е. нормы градостроительства замедленного характера, вопросы управления
и землепользования, в том числе в отноше- охраной окружающей среды и последствий
нии несанкционированной застройки, а также климатических изменений;
управление охраной окружающей среды.
●● включение в нормативно-правовые базы поло-
В ходе исследования были изучены десять тем, име- жений о правах, подотчетности, обязательствах
ющих первостепенное значение для исполнения и ответственности в сфере СРБ;
положений по СРБ, выбранных исходя их ключе-
вых аспектов приоритетных задач ХРПД и Седьмой ●● наличие в нормативно-правовых базах положе-
резолюции 31-й Международной Конференции ний о распределении рисков и страховании;
Красного Креста и Красного Полумесяца, а именно: 5
●● включение в законы об УРБ положений о роли
●● уровень приоритета, присвоенный СРБ в зако- местного населения и общества в целом, в том
нах об УРБ, а также созданные институциональ- числе Национальных обществ, в качестве вспо-
ные структуры и их мандаты, включая распре- могательных ресурсов государства в вопросах
деление ресурсов и местные учреждения; гуманитарной помощи;
●● признание конкретных потребностей отдель-
ных незащищенных групп населения в сфере
СРБ.
5 31-я Международная конференция Красного Креста и Красного Полумесяца, ноябрь 2011 г, участвовали все страны — участницы Женевских конвенций,
МФОКК и КП, Международный комитет Красного Креста (МККК) и 189 национальных обществ Красного Креста и Красного Полумесяца.
63. О
бзор резуль-
татов
Законы об УРБ
Определение приоритета задач снижения включение подробных положений по СРБ в законы
риска бедствий в законах об УРБ об УРБ для многих стран может стать важным ша-
гом на пути к более эффективной деятельности по
Законы об УРБ устанавливают приоритеты, распре- СРБ, эта мера не является единственной. В зависи-
деляют ведомственные полномочия и определяют мости от степени риска бедствия и возможностей,
ряд других аспектов общенациональной системы имеющихся на государственном и местном уровнях,
УРБ. Законы об УРБ различаются в том объеме, в ко- эффективное управление рисками можно также
тором они регулируют такие вопросы, как нацио- обеспечить посредством отраслевых законов и чет-
нальная политика УРБ, планирование, обязанности кого определения обязанностей органов местного
органов местного самоуправления, распределение самоуправления.
ресурсов, участие местных сообществ и обществен-
ности, СРП, а также обучение и уровень информи- Условия для реформирования законодательства
рованности общества. В некоторых случаях эти во- также отличаются: нестабильность политической
просы регулируются в рамках специализированных обстановки, низкий уровень доходов и низкая куль-
законов об УРБ, в других они входят в состав отдель- тура соблюдения законов существенно затрудня-
ных или сопутствующих законов в составе норма- ют этот процесс в некоторых странах. К движущим
тивно-правовой базы. факторам эволюции законов об УРБ можно также
отнести частоту бедствий, национальные и регио-
В ходе анализа было установлено, что, несмотря нальные процессы реформирования политической
на то что в некоторых странах законы об УРБ опре- и правовой системы и международных игроков.
деляют задачи СРБ как приоритетные и включают Таким образом, очевидно, что и характер законода-
положения об СРБ (например, в Алжире, Японии, тельства, и процесс его реформирования должны
Мексике, Намибии, Новой Зеландии, Филиппинах учитывать национальные реалии в каждом случае.
и Вьетнаме), многим другим странам еще предсто-
ит немало сделать, чтобы повысить приоритетность Типология законов об УРБ, представленная на схеме
задач СРБ в своих нормативно-правовых базах и их 2, основана на форме и содержании закона об УРБ,
исполнения. Тем не менее было также отмечено, а также на роли, которую он играет в нормативно-
что роль законов об УРБ и различных учреждений правовой базе отдельно взятой страны. При этом
в реализации общенационального подхода к СРБ учитывается текущий уровень рисков бедствий
отличается от страны к стране, и, таким образом, в этой стране, в том числе подверженность воздей-
странам, слабо подверженным воздействию опас- ствию опасных природных явлений, и возможности
ных природных явлений, либо обладающим более отраслевых и местных органов самоуправления
внушительными возможностями в области управле- управлять такими рисками.
ния рисками бедствий, не требуется особо тщатель-
ного руководства в вопросах исполнения положе-
ний по СРБ через законы об УРБ. Несмотря на то что
7 Эффективное законодательство и регулирование в целях снижения рисков бедствий: многострановый отчет — КРАТКИЙ ОБЗОРСхема 2.
Группа женщин из деревни
Типология законов об УРБ готовится к террасированию
холмистой местности
для накопления воды
и орошения. © Фото ООН/
Пенангнини Тоуре
Касается в основном экстренного реагирования на бедствия, хотя законы это-
ТИП 1. го типа могут также включать элементы систем немедленной готовности, ран-
Закон о готовности него предупреждения и восстановления. Примеры: Ирак (1978), Мадагаскар
и реагировании (2003) и Непал (1982).
Охватывает ключевые функции УРБ: предотвращение, готовность, смягче-
ТИП 2. ние, реагирование и восстановление в случае широкого ряда опасных явле-
Закон об УРБ широко- ний. Этот тип включает элементы СРБ; однако, как правило, в него не входят
го применения межотраслевые механизмы СРБ, и он не регулирует ряд смежных областей,
например: обеспечение ресурсами мер СРБ, картирование зон повышенной
опасности, раннее предупреждение или специфические механизмы обучения
мерам СРБ. Примеры: Бразилия (2010), Никарагуа (2000) и Нигерия (1999).
Охватывает те же темы, что и законы об УРБ широкого применения, но допол-
ТИП 3. нительно присваивает четкий приоритет СРБ, что можно описать как внедре-
Закон о приоритете ние «общенационального» подхода. Этот тип назначает конкретные местные
УРБ (высокая степень организационные структуры и/или их обязанности и, как правило, охватывает
детализации) ряд смежных областей помимо ключевых функций УРБ. Примеры: Мексика
(2012), Намибия (2012) и Филиппины (2010).
Отдает явный приоритет СРБ, но не охватывает комплексно и подробно смеж-
ТИП 4. ные вопросы, поскольку они рассмотрены целым рядом других законов, от
Закон о приоритете законов о конкретных опасных явлениях до законов о пользовании природ-
УРБ (низкая степень ными ресурсами, строительстве или местном самоуправлении. Примеры:
детализации) Япония (1961) и Новая Зеландия (2002).
Выработка закона об УРБ, соответствующего целевому назначению в реалиях конкретной страны, — это не-
простая задача как с точки зрения учета наиболее важных приоритетов в области СРБ, так и с точки зрения
обеспечения устойчивости создаваемой им системы УРБ. Важно, что такой закон должен гармонично вписы-
ваться в общую правовую и организационную систему государства, при этом дополняя существующие воз-
можности управления рисками бедствий, особенно на местном уровне.
8Взаимоотношение между политикой по является наличие у них четких правовых мандатов
снижению риска бедствий и нормативно- и полномочий в сочетании с выделенными ресурса-
правовыми базами УРБ ми и возможностями, которые также можно усовер-
шенствовать за счет обучения и подготовки к СРБ.
Выводы, полученные в результате изучения выбор-
ки стран, указывают на то, что приоритет СРБ более Вопросы о финансировании мер по сниже-
четко определен в политике, планах и стратегиях, нию риска бедствий в законах об УРБ
нежели в нормативно-правовых базах. Но взаимо-
Организация финансирования СРБ по схеме от на-
действие законов и политики, несмотря на все слож-
ционального уровня к местному стала непростой за-
ности, часто является важным фактором успешного
дачей и затруднила исполнение положений по СРБ
исполнения положений об СРБ.
во многих странах. И это не единственная проблема,
Страны редко берутся за фундаментальные рефор- связанная с ресурсными ограничениями УРБ. С точ-
мы в области СРБ без специальной нормативно- ки зрения финансирования СРБ редко рассматрива-
правовой базы, поскольку законы об УРБ играют ется как отдельное от УРБ направление, и поэтому
важную роль в определении приоритетов и манда- иногда не выдерживает конкуренции с экстренной
тов учреждений, обеспечивающих исполнение по- необходимостью реагирования на чрезвычайные
ложений по СРБ. Даже страны, где вся система СРБ ситуации и устранения их последствий. В других
основана только на политических решениях и при случаях такой комбинированный метод финансовой
этом успешно функционирует, в конечном итоге поддержки может привести к высоко интегрирован-
приходят к осознанию необходимости законода- ному подходу к УРБ и СРБ, что было бы невозможно
тельного закрепления ключевых элементов СРБ. в случае раздельных учетных процессов.
При этом они также используют предусмотренные
Специальные фонды УРБ (как более широкой сферы
политикой процессы для реформирования закона.
деятельности) и/или СРБ часто рассчитаны не толь-
Следовательно, политика может как определить
ко на покрытие ежегодных текущих расходов, но
программу реформирования законодательства, так
и на накопление резервов на будущее и на реализа-
и стать ключевым инструментом в вопросах испол-
цию более долгосрочных проектов по СРБ. Понятно,
нения законов.
что они требуют устойчивой базы финансирования,
Положения об институциональных базах, которая в некоторых странах требует поддержки со
обеспечивающих децентрализованное ис- стороны внешних доноров. Такие внешние ресурсы
полнение, в законах об УРБ должны рассматриваться в качестве дополнения
к регулярному финансированию за счет доходов
В большинстве стран, вошедших в выборку, законы страны на всех уровнях, но никак не в качестве
об УРБ предусматривали создание единого ведом- его замещения. Модели, предусматривающие рас-
ства (например, национального агентства по проти- пределение некоторых долей дохода, специально
водействию бедствиям или ведомство гражданской выделенных если не на СРБ, то по крайней мере на
обороны) в качестве центрального координацион- общие мероприятия по УРБ, представляются бо-
ного центра, с целью разработки общенациональ- лее надежным средством обеспечения поддержки
ного подхода к СРБ, к тому же обеспечивающего УРБ в рамках общенационального подхода. Тем не
центральное руководство и направление политики. менее опыт отдельных стран указывает на потреб-
Однако исследование показало, что такие органи- ность выделения в пределах таких потоков отдель-
зации зачастую нуждаются в более тщательном со- ных объемов ресурсов конкретно на цели СРБ.
гласовании своих действий с другими отраслями
и ключевыми участниками, особенно с теми, кто Участие гражданского общества и общин
связан с планированием строительных работ и во- в рамках законов об УРБ
просами адаптации к изменению климата. В некоторые законы об УРБ включены специальные
Большая часть стран выборки основала специали- положения об участии гражданского общества и об-
зированные институты УРБ или определила манда- щин в работе консультативных организаций и ин-
ты посредством своих нормативно-правовых и ин- ститутов, ответственных за исполнение, при этом
ституциональных баз, от государственного уровня часто упоминается конкретная роль Национальных
до местного. В некоторых странах были созданы обществ как вспомогательного ресурса государ-
учреждения, ответственные за исполнение на мест- ственной власти в гуманитарной сфере (например,
ном уровне (например, Гватемала и Намибия), тогда в Никарагуа). Другие законы об УРБ предусматри-
как другие дополнили общие функции управления вают более общие обязательства , в том числе не-
на региональном и местном уровне, создав консуль- государственных заинтересованных сторон, не де-
тативные комитеты по УРБ (как ЮАР и Алжир), а тре- тализируя порядок исполнения таких обязательств.
тьи преимущественно продолжают использовать Изучение конкретных примеров показывает, что
существующие правительственные учреждения положения такого типа не всегда легко исполнить
на местном уровне (например, Ирак и Италия). Во и что зачастую уровень участия не дотягивает до
всех случаях ключевым фактором успешной работы предусмотренного законом. Однако наличие та-
местных организационных структур в области УРБ ких положений в абсолютном большинстве стран
9 Эффективное законодательство и регулирование в целях снижения рисков бедствий: многострановый отчет — КРАТКИЙ ОБЗОРявляется важным свидетельством признания того, использовали потенциал своих правовых баз ни для
что вклад организаций гражданского общества уточнения ролей и обязанностей, ни для интеграции
играет ключевую роль в стратегиях УРБ. Если го- общин в качестве источника, а не только получателя
ворить более предметно, это означает признание информации об опасных явлениях и рисках. Даже
прав общин на участие в управлении собственными там, где были приняты законы в поддержку государ-
рисками. В целом участие общин и гражданского ственных и местных СРП, значительной проблемой
общества в системе УРБ на всех ее уровнях можно представляется создание систем, своевременно
было бы во многих случаях значительно расширить информирующих сообщества обо всех опасных яв-
посредством более четкого определения ролей лениях во всех уязвимых областях. Нехватка ресур-
в законах об УРБ. сов и возможностей — это перманентная причина,
которой заинтересованные стороны объясняют от-
Положения о включении женщин и со- сутствие комплексной СРП, охватывающей местный
циально незащищенных групп населения уровень.
в законах об УРБ
Положения об обучении и информирова-
Анализ выявил ряд разнообразных подходов к ре- нии общества о задачах СРБ в нормативно-
шению вопросов, связанных с положениями законо-
правовых базах УРБ
дательства об участии женщин и социально незащи-
щенных слоев населения. Большинство изученных Более чем в половине стран выборки предусмо-
законов об УРБ все же предусматривают некоторые трены законодательные мандаты, требующие от
законодательные мандаты в этой сфере, но они в ос- органов государственной власти проведения среди
новной массе представляют собой общие заявления общин обучения по вопросам СРБ, хотя многие из
без конкретных механизмов исполнения. Как пра- таких требований сформулированы в самом общем
вило, они также сфокусированы на удовлетворении виде и не сопровождаются конкретными руковод-
потребностей таких групп населения, не обязатель- ствами по внедрению. В ряде случаев закон также
но обеспечивая представление их интересов в ин- требует определенных мер, таких как, например,
ститутах УРБ. включение аспектов СРБ в программу школьного
обучения или проведение в школах тренировок
Положения о раннем предупреждении для обеспечения готовности к стихийным бедстви-
и картировании зон повышенной угрозы ям. Большинство из этих положений являются не
в нормативно-правовых базах УРБ более чем заявлениями в статьях законов об УРБ,
Развитие СРП в странах выборки шло различными определяющих их цели, но некоторые из них вклю-
путями: многие направлены на определенные опас- чены в законы об образовании или и в те, и в дру-
ные явления (например, в Эфиопии и Австралии), гие, причем последний подход предоставляет более
другие регулируются законодательно (например, конкретные механизмы реализации. Некоторые за-
в Гватемале, Доминиканской Республике и Италии), коны также санкционируют создание специальных
а остальные определяются политическими решени- центров обучения или учебных программ, разра-
ями (например, в Непале, Никарагуа и Сент-Люсии). ботанных для взрослого работающего населения
Многие из них разработаны только для конкрет- и представляющих собой долгосрочную стратегию
ных особо опасных явлений, так что предостав- укрепления национального потенциала в области
ляемые СРП мандаты не обязательно охватывают СРБ и УРБ (например, в Мексике и на Филиппинах).
все соответствующие риски той или иной страны. ХРПД рассматривает обучение мерам по СРБ в каче-
Некоторые законы об УРБ предусматривают особые стве основополагающего элемента общенациональ-
полномочия в области картирования зон повышен- ного подхода, и очевидно, что в этом направлении
ной угрозы, что является важной основой для эф- до сих пор сохраняется значительный простор для
фективной деятельности СРП. Некоторым странам создания более конкретных законодательных ман-
удалось достичь высокого уровня интеграции раз- датов, предусматривающих включение занятий по
личных СРП и картирования угроз посредством за- СРБ в школьные программы и для повышения уров-
конодательных мандатов, но большинство из них не ня информированности общества.
10Законы о градостроитель-
стве, планировании и охране
окружающей среды
Некоторые из отраслевых законов, выбранных для с системой УРБ (например, в Индии). В странах с фе-
анализа в рамках отчета, регулируют физические деративным устройством законы о землепользова-
аспекты планирования строительства и поселений, нии часто относятся к сфере ответственности штата,
в том числе СНиПы, нормативы землепользования, но практически во всех странах выборки основная
а также законодательство о природопользовании ответственность за их исполнение лежит на мест-
и изменениях климата. Эти законы определяют ос- ных органах власти. Отсутствие явного включения
новные принципы управления рисками бедствий, в законы положений об СРБ и чрезмерная нагрузка
поскольку касаются основных факторов уязвимо- на местное правительство были названы основны-
сти как в городе, так и в сельской местности и сдер- ми препятствиями исполнения положений об СРБ
живают появление новых рисков при застройке в странах со средним и низким уровнем доходов.
территорий.
СРБ в нормативных требованиях, касаю-
СРБ в законах о строительстве щихся несанкционированной застройки
В большинстве стран выборки действуют широко Городская несанкционированная застройка пред-
распространенные и имеющие юридически обя- ставляет собой самый проблемный аспект регули-
зательную силу строительные законы и кодексы, рования строительства и планирования, особенно
охватывающие всю территорию, как в общегосу- в странах со средним и низким уровнем доходов,
дарственном порядке, так и на уровне субъектов поскольку они по определению выпадают из обыч-
федераций. Однако в некоторых странах кодексы ных нормативных баз. При этом во многих странах
или руководства охватывают только часть аспек- число людей, проживающих в таких застройках рас-
тов, оставляя правовые пробелы в данной области. тет, что способствует повышению как степени под-
Примечательно, что лишь некоторые из таких зако- верженности опасным явлениям, так и уязвимости.
нов содержат отдельное упоминание о функции СРБ Лишь немногие страны из выборки имеют специ-
и лишь в редких случаях они связаны с законами об альные нормативно-правовые базы для обеспе-
УРБ или регламентами институтов. Ответственность чения общественной безопасности и СРБ в местах
за внедрение СНиПов, как правило, лежит на мест- несанкционированных застроек, которые, зачастую
ных органах власти. Нехватка кадров и ресурсов на рассматриваются как незаконные. В некоторых стра-
этом уровне управления в сочетании с недостаточ- нах выборки, где введены законы, направленные на
но развитой «культурой соблюдения законов» со- обеспечение безопасности в районах несанкцио-
ставляют два основных препятствия для внедрения нированной застройки, подход постепенного ре-
во многих странах со средним и низким уровнем гулирования в долгосрочной перспективе, скорее
доходов. Как обучение технике безопасности при всего, будет эффективен (например, в Бразилии).
строительстве, так и применение правовых санкций Однако, когда требуется переселение, правила,
в случае серьезных нарушений во многих случаях предусматривающие консультации на уровне об-
являются необходимыми мерами достижения более щин и уважение процессуальных и материальных
высоких показателей в области снижения риска бед- прав резидентов, представляют собой важные меры
ствий. В некоторых странах программы подготовки противодействия произволу и злоупотреблениям
каменщиков и других строительных специалистов (например, в Кении и Намибии).
также позволили улучшить соблюдение норматив-
но-правовых требований. СРБ в законах об охране окружающей среды
СРБ в правилах землепользования Во всех странах выборки есть законы об охране
окружающей среды, и во всех, кроме одной, есть так-
Большинство стран выборки имеют национальное же законы, предусматривающие ту или иную форму
или штатное законодательство, регулирующее во- оценки воздействий на окружающую среду (ОВОС)
просы застройки и землепользования. Некоторые крупнейших строительных проектов. Однако мало
из наиболее строгих законов объединяют правила кто из них установил конкретные критерии оценки
планированияземлепользования и СНиПы, дру- рисков опасных природных явлений, и еще меньше
гие идут еще дальше, увязывая эти области права при этом отводят местным сообществам какую-либо
11 Эффективное законодательство и регулирование в целях снижения рисков бедствий: многострановый отчет — КРАТКИЙ ОБЗОРВновь возведенные многоквартирные
дома, построенные в качестве реабили-
тационного жилья для размещения оби-
тателей трущоб, Найроби, Кения. 2009
© Программа ООН по населенным пун-
ктам/Джулиус Муэлу
роль в процессе проведения таких оценок. Законы СРБ в законах об управлении пользованием
об охране окружающей среды в большинстве слу- природными ресурсами
чаев применяются без какой либо связи со строи-
тельными регламентами и нормами обустройства Управление рисками, которые представляют собой
территории, и законами об УРБ, так что в этой сфере лесные пожары, наводнения и засухи, неразрывно
отрасли скоординированы слабо, даже несмотря связано с управлением природными ресурсами,
на то, что каждая из них играет свою роль в УРБ. поскольку вырождение лесов, обеднение водных
Механизмы межотраслевого координирования запасов и ухудшение почв увеличивают риск сти-
с системами УРБ и учет принципов УРБ в экологиче- хийных бедствий. Законы, относящиеся к управле-
ских законах деятельности ведомств, могли бы ощу- нию лесными массивами, в странах выборки чаще
тимо повысить потенциал таких же законов. всего действовали вне зависимости от законов об
УРБ. Они зачастую предусматривают жестокие на-
СРБ в законах об адаптации к изменению казания за поджоги, ведущие к возникновению лес-
климата ных пожаров, но, как правило, в странах со средним
и низким уровнем доходов реализация таких зако-
СРБ и адаптация к изменению климата (АИК) направ-
нов оставляет желать лучшего. Наводнения в боль-
лены на общую цель — снижение степени уязвимо-
шинстве стран выборки, регулярно переживающих
сти перед экстремальными гидрометеорологиче-
наводнения, включены в список рисков, управление
скими явлениями, и, таким образом, имеют общую
которыми осуществляется в соответствии с нацио-
растущую необходимость применения целостных
нальным законом об УРБ и соответствующей систе-
подходов в политике, планировании и внедрении.
мой, хотя в этих законах основное внимание, как
Только девять из стран выборки (Алжир, Бразилия,
правило, уделяется краткосрочным мерам по лик-
Доминиканская Республика, Япония, Кыргызстан,
видации последствий и предупреждениям о наво-
Мексика, Новая Зеландия, Филиппины и Уругвай)
днениях. Несмотря на то что проблема засухи, осо-
имеют специальную нормативно-правовую базу
бенно в Африке, привлекает к себе значительное
для управления АИК (в отличие от мероприятий
внимание, существует очень мало законов, включа-
по смягчению последствий). Еще в 15 странах есть
ющих особые положения по этому типу бедствий.
специальные организационные структуры по про-
В то время как в законах об УРБ засуха обычно вклю-
блемам АИК, зачастую на основе национальной по-
чается в универсальное определение термина «бед-
литики УРБ. В некоторых странах также разработа-
ствие», эти законы в целом не содержат конкретных
ны законы, которые последовательно интегрируют
положений по предупреждению таких медленно-
процессы СРБ, АИК и планирования развития (на-
развивающихся природных бедствий.
пример, в Алжире, Мексике и Уругвае), однако такие
подходы все еще остаются скорее исключением,
чем правилом.
12Всеохватывающие положения
законодательства, предусма-
тривающие поддержку СРБ
Конституционные права и права человека уголовная ответственность предусмотрена также
в поддержку снижения рисков бедствий общим законодательством или обычным правом
ряда стран выборки (например, Алжира, Австрии,
Многие права могут быть важными в контексте Японии и Кении). Однако к этим мерам, как сооб-
с СРБ, включая право на жизнь, на личную безопас- щается, прибегают довольно редко. Таким образом,
ность, на равенство перед законом (борьба с дис- в принципе есть возможность прибегать к наказа-
криминацией), на безопасную и здоровую среду, нию как к инструменту повыщения подотчетности
на развитие, на владение имуществом, на питание, за снижение риска, но здесь оправдана и осторож-
на жилье, на средства к существованию, на здраво- ность (особенно в вопросах уголовной ответствен-
охранение и на доступ к информации. В большин- ности), необходимая, чтобы не препятствовать во-
стве стран выборки многие из этих базовых прав лонтерским движениям и вовлеченности.
включены в конституции, законы о правах челове-
ка и, в некоторых случаях, также в законы об УРБ. Нормативно-правовые базы страхования
Например, конституция Эквадора предусматривает от бедствий и другие механизмы распреде-
право на защиту от «неблагоприятных последствий ления рисков
природных и техногенных катастроф»; конституция
Эфиопии требует от правительства «принять меры Во многих странах выборки нормативно-право-
к предотвращению природных и техногенных ка- вые базы страхования от бедствий не выделялись
тастроф», а в Алжире закон об УРБ устанавливает в качестве важного аспекта УРБ, хотя некоторые из
принципы участия и права граждан на получение них объявили о своем намерении разработать на-
информации о своей подверженности воздействию циональные программы страхования. Например,
опасных явлений природы и о мерах, которые не- Мексика ввела для своих штатов правила обязатель-
обходимо принять для снижения такого риска 6. ного страхования от бедствий, а несколько стран
Остается нерешенной проблема применения этих с низким уровнем дохода начали поиск других спо-
прав к обязательствам органов власти в области собов распределения рисков, в том числе прямые
СРБ и установления наличия у пострадавших людей государственные субсидии, а также программы
возможности востребовать реализации этих прав страхования в области сельского хозяйства (напри-
в случае невозможности СРБ. мер, Вьетнам и Китай).
Юридическая подотчетность, обязатель- Обычное право и СРБ
ства и Юридическая подотчетность, ответ- Формы обычного права, в том числе традиционное,
ственность за снижение рисков бедствий племенное или право коренных народов , в разной
степени признаются в разных, в основном в постко-
Государственная отчетность и механизмы парла- лониальных странах, в которых действуют двойные
ментского надзора не входят в число важных функ- или множественные правовые системы. Что каса-
ций, предусмотренных законами об УРБ, принятыми ется СРБ, обычное право чаще всего применяется
в большинстве стран выборки, в которых нет также в сельских районах и регулирует такие вопросы, как
и общих явных положений о гражданских или ад- право собственности и использования земли и во-
министративных процедурах для наказания госу- дных ресурсов, а также вопросы местного самоу-
дарственных чиновников или частных лиц, прене- правления (например, в Мадагаскаре, ЮАР и Новой
брегающих своими обязанностями из области СРБ. Зеландии).
Однако есть и несколько заметных исключений (на-
пример, Китай и Кыргызстан). Гражданская или даже
Конституция Эквадора (Эквадор, 2008), ст. 389; Конституция Эфиопии (Эфиопия, 1994), ст. 89(3); Закон 04-20 от 25 декабря 2004 г., относящийся к предупреждению
и ликвидации последствий стихийных бедствий в контексте устойчивого развития (Алжир, 2004), ст. 8
13 Эффективное законодательство и регулирование в целях снижения рисков бедствий: многострановый отчет — КРАТКИЙ ОБЗОРЗанятие, организованное МФОКК и КП для жителей дерев-
ни Натуту, расположенной на основном острове Фиджи
рядом с городом Ба, повышает уровень осведомленности
населения о рисках. © Роб Фью/Международная федерация
обществ Красного Креста и Красного Полумесяца
14Раннее предупреждение спасает жизни. В общинах, где всего у нескольких человек из тысяч
местных жителей есть радио или телевизоры и высок уровень безграмотности, реализация си-
стемы раннего предупреждения о наводнениях и циклонах может оказаться непростой задачей.
© Амир Джина/Международная стратегия ООН по уменьшению опасности бедствий
4. В
ыводы и реко-
мендации
Эффективная правовая система по управлению ри- в особенности на уровне местного правительства,
сками бедствий является не отдельной структурой, важно также стимулировать вовлечение граждан-
а частью высокоинтегрированной системы законов, ского общества и местной общественности в целях
которая включает как отраслевые законы, так и ман- создания общенационального подхода к вопросам
даты местных органов власти. Принимая во внима- СРБ.
ние тот факт, что застройка территорий может стать
В отчете определены 17 рекомендаций по положе-
ключевым источником риска бедствий, межотрас-
ниям о СРБ в законе об УРБ, отраслевых законах
левой подход с учетом местной специфики позволя-
и перекрестных областях права. Большая часть этих
ет осуществлять регулирование рисков там, где они
рекомендаций направлена на оказание помощи
возникают наиболее часто.
законодателям и должностным лицам в разработ-
В отчете отражены существенные проблемы в сфере ке и пересмотре нормативно-правовых баз СРБ.
внедрения, что поднимает вопросы о том, как нор- Поскольку настоящий отчет является первым круп-
мативно-правовые базы по СРБ способны помочь номасштабным сопоставительным исследованием
создать сбалансированный подход, соответству- подобного типа, в нем также выявлена необходи-
ющий ресурсам и возможностям каждой страны. мость дополнительного изучения некоторых тема-
Поскольку некоторые страны явно сталкиваются тических областей, которые не могли быть должным
с общей нехваткой ресурсов на потребности УРД, образом рассмотрены в настоящем документе.
15 Эффективное законодательство и регулирование в целях снижения рисков бедствий: многострановый отчет — КРАТКИЙ ОБЗОРРекомендации в отношении
законодательства по УРБ
1. Определение приоритета задач по сни- 2. Взаимоотношение между политикой по
жению рисков бедствий в законе об УРБ. снижению риска бедствий и нормативно-
Примеры стран говорят о том, что уровень приори- правовыми базами УРБ
тетности положений о снижении рисков бедствий Примеры стран указывают на то, что приоритет СРБ
в законодательстве по УРБ зависит от ряда факто- в настоящий момент более явно обозначен в поли-
ров, включая доминирующий риск и систему управ- тике, планах и стратегиях, чем в большинстве норма-
ления, уровень понимания СРБ, а также потребно- тивно-правовых баз. Более того, эти примеры также
сти и пробелы в сфере УРБ в стране. Законодателям указывают на то, что политика и закон об УРБ могут
и администраторам рекомендуется выбирать необ- оказывать друг на друга положительное влияние,
ходимый тип закона об УРБ на основании тщатель- направленное на выполнение программы по СРБ.
ного анализа условий и потребностей УРБ в своей Законодателям и должностным лицам рекоменду-
стране, а также кадров и ресурсов, доступных для ется использовать стратегически законодательные
внедрения правовых положений. На основании и политические инструменты в качестве более эф-
такого анализа следует определить, существует фективного внедрения положений по СРБ, в част-
ли необходимость в законе, направленном на обе- ности с использованием политики для определения
спечение готовности и реагирования (закон об УРБ программы действий в области законодательных
1-го типа), широкомасштабном законодательстве по реформ и создания специальных механизмов вне-
управлению рисками бедствий (закон об УРБ широ- дрения новых или пересмотренных законов по УРБ.
кого применения 2-го типа) или закон о приоритете
УРБ (законы об УРБ 3-го и 4-го типов). Если достиг- 3. Положения об институциональных
нут консенсус о том, что основное внимание закона базах, обеспечивающих децентрализован-
об УПБ должно уделяться СРБ, рекомендуется при- ное исполнение, в законе об УРБ
нять следующие меры:
В примерах стран заметна тенденция передачи
●● установить достаточно высокий приоритет для большего количества обязанностей по СРБ на уро-
СРБ в целях закона и мандатах, предоставляе- вень административно-территориальных образо-
мых институтам, которые создаются в соответ- ваний, в том числе посредством законодательных
ствии с таким законодательством; мандатов. Вне зависимости от того, интегрируются
ли такие обязанности в текущие функции мест-
●● подчеркнуть необходимость подхода, охва- ного правительства или передаются специализи-
тывающего все общество, способствующего
рованным структурам по УРБ на административ-
повышению понимания аспектов СРБ среди
но-территориальном уровне, действующим под
должностных лиц, специалистов-практиков
руководством национального центрального ведом-
и общественности;
ства по УРБ, часто отмечается, что для выполнения
●● создать центральное учреждение, способное поставленных перед ними задач, им не хватает ре-
осуществлять руководство в сфере СРБ на об- сурсов и/или навыков, а также требуемых кадров.
щенациональном уровне; Законодателям и должностным лицам рекомен-
дуется при создании или изучении организаци-
●● обеспечить охват законом об УРБ других за- онных структур по управлению рисками бедствий
конов, регулирующих риски бедствий, посред- обеспечивать их стабильное функционирование
ством механизма межотраслевого координиро- в долгосрочной перспективе с учетом доступных
вания, особенно это касается координирования правительственных ресурсов Чтобы обеспечить
с законами и учреждениями, управляющими выполнения новых законодательных обязанностей
планированием застройки территорий, как в отношении СРБ на местном уровне, следует про-
на национальном, так и на местном уровнях, вести распределение ресурсов и укрепить кадры,
с целью поддержки внедрения УРБ в процесс
в том числе путем соответствующего обучения.
застройки;
Было бы также целесообразным проанализировать,
●● внедрить механизмы контроля реализации за- насколько эффективнее будут выполнять свои обя-
кона об УРБ, используя подход «непрерывного занности местные ведомства при возросшем уча-
совершенствования» в отношении законода- стии общин и гражданского общества.
тельных систем с целью их адаптации к возни-
кающими потребностям в области СРБ.
164. Вопросы финансировании мер по сниже- 6. Положения о включении женщин и со-
нию риска бедствий в законе об УРБ циально незащищенных слоев населения
Учитывая конкуренцию за приоритетное получение в законе об УРБ
ресурсов, примеры стран показывают, что зачастую Включение большего числа женщин и наиболее со-
трудно добиться адресного финансирования на СРБ циально незащищенных групп населения в процесс
в случае насущной необходимости отреагировать разработки и исполнения положений по СРБ являет-
на катастрофу и получить средства на восстанов- ся важным средством предотвращения чрезмерных
ление. Для бедных стран, где выделение ресурсов последствий бедствий для таких групп населения.
на УРБ является проблемой, рекомендуется зако- Хотя в некоторых странах официальное участие
нодательно ввести специальные ресурсные потоки женщин и социально незащищенных групп населе-
в качестве позитивных действий в рамках бюджетов ния предусмотрено законом, в большинстве случа-
УРБ. Это может быть сделано посредством органи- ев такие правовые положения являются не более
зации специальных национальных и/или местных чем амбициозными заявлениями. Рекомендуется
уставных фондов для СРБ, средства в которые по- законодательно установить специальные механиз-
ступают из различных финансовых источников, мы, направленные на обеспечение представлен-
включая частный сектор и внешних доноров. Также ности женщин и социально незащищенных групп
это можно сделать путем распоряжений о специаль- населения, как в национальных, так и в местных
но- выделенных ресурсах на СРБ на национальном и учреждениях и процессах по управлению рисками
местном уровнях из бюджетов УРБ или посредством бедствий. Так как в ходе этого исследования не было
предоставления доступа к федеральным фондам получено достаточно информации о внедрении
СРБ, к которым местное правительство и общины правовых положений, направленных на включение
могут обращаться напрямую. Принимая во вни- женщин и социально незащищенных групп населе-
мание ограниченность доступной информации ния, этот вопрос остается открыт для дальнейшего
о финансировании СРБ на национальном уровне, углубленного изучения, в том числе правовых поло-
необходимо продолжить изучение вопроса эффек- жений и практики включения таких групп населения
тивных национальных механизмов выделения ре- в процессы оценки потребностей в сфере СРБ, пла-
сурсов на СРБ как в правовых так и политических нирование, исполнение положений и работу учреж-
рамках , в связи с чем представляется целесообраз- дений в сфере СРБ.
ным привлечение партнеров на уровне стран, кото-
рые являются экспертами в разработке и примене- 7. Положения о раннем предупреждении
нии систем финансирования УРБ. и картировании зон повышенной угрозы
в нормативно-правовых базах УРБ
5. Участие гражданского общества и общин
в рамках законов об УРБ Потенциал нормативно-правовых баз в том, что
касается поддержки разработки СРП о различных
Факты из примеров стран говорят о том, что даже бедствиях, не был в достаточной мере использован
когда участие в СРБ является обязательным в соот- в большинстве стран выборки. Законодателям ре-
ветствии с правовыми положениями, обеспечивать комендуется четко определить роли и обязанности
исполнение таких положений не всегда просто. с целью системного картирования рисков на наци-
С целью улучшить исполнение положений по СРБ ональном уровне и создания оперативной системы
на уровне общин законодателям рекомендует- раннего предупреждения о различных бедствиях
ся рассмотреть включение в законы по УРБ более на разных уровнях правительства и технических уч-
комплексных и детальных положений, регулирую- реждений, а также принять положения о включении
щих определенное представительство организа- в этот процесс общин с целью расширения возмож-
ций гражданского общества и общин в институтах ности получения информации по принципу «снизу
и процессах УРБ на национальном и местном уров- вверх».
нях. Такие положения являются важным элементом
в создании системы УРБ, которая в большей степени 8. Положения об обучении и информирова-
адаптирована к потребностям тех, кто подвержен нии общества о задачах СРБ в нормативно-
риску бедствий, и которая использует знания на правовых базах УРБ
местном уровне, а также помогает общинам делать
осознанный выбор, учитывая предстоящие риски В некоторых странах исполнение правовых положе-
и принимать другие решения, от которых зависит их ний о повышении образования и осведомленности
жизнь. общественности в области СРБ затруднено из-за не-
хватки ресурсов и кадров. Эти проблемы требуют
решения в целях поддержки подхода к СРБ, включа-
ющего все общество. Рекомендуется включить в за-
коны об УРБ конкретные законодательные мандаты
касательно информирования общин и обеспечить
их исполнение, а также рассмотреть включение как
в законы об УРБ, так и в законы об образовании по-
ложений о соответствующем обучении для детей
и взрослого населения.
17 Эффективное законодательство и регулирование в целях снижения рисков бедствий: многострановый отчет — КРАТКИЙ ОБЗОРВы также можете почитать
