ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СФЕРЕ ПРОФЕССИОНАЛЬНО-ТЕХНИЧЕСКОГО ОБРАЗОВАНИЯ
←
→
Транскрипция содержимого страницы
Если ваш браузер не отображает страницу правильно, пожалуйста, читайте содержимое страницы ниже
52 aprilie – mai 2020
УДК 351: 334.723
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО
ПАРТНЕРСТВА В СФЕРЕ ПРОФЕССИОНАЛЬНО-ТЕХНИЧЕСКОГО
ОБРАЗОВАНИЯ
Нина ДИДЕНКО
доктор наук по государственному управлению, профессор, профессор кафедры публичного управления
и администрирования Института подготовки кадров Государственной службы занятости Украины
Виктор ЦЫГАН
директор Западно-Днепровского центра профессионально-технического образования Днепропетровской
области, аспирант ГВУО «Университет менеджмента образования»
В статье проанализированы правовые аспекты государственно-частного партнерства в сфере профессионально-
технического образования, необходимые для усовершенствования законодательной базы. Рассмотрены основ-
ные законодательные акты, в которых определяются условия применения государственно-частного партнерства в
профессионально-техническом образовании. Предложено разработать правовые нормы, которые касаются разделе-
ния управленческих функций по реализации проектов ГЧП между различными уровнями управления; расширения
автономии профессионально-технических учебных заведений в поиске частных партнеров для разработки и реали-
зации проектов разного срока и формы; условий привлечения работодателей к процессу подготовки, переподготов-
ки, повышения квалификации кадров, созданию учебно-материальной базы, а также обновлению содержания обра-
зования. Предложено определить правовые условия для стимулирования финансовой поддержки учрежденй ПТО,
ответственности работодателей за формирование показателей государственного, регионального заказа на подготов-
ку кадров, конкретизации форм ГЧП, которые могут быть применены в соответствии с законодательством.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, профессионально-техническое образование, дуаль-
ное обучение, автономия профессионально-технических учебных заведений, правоотношения между публичным и
частным партнерами, концессия.
LEGAL ASPECTS OF STATE-PRIVATE PARTNERSHIP IN THE SPHERE
OF VOCATIONAL EDUCATION
Nina DIDENKO
Doctor of Science in Public Administration, Professor, Professor, Department of Public Management and Administration,
Training Institute of the State Employment Service of Ukraine
Viktor TSYGAN
Director of the West Dnieper Center vocational education of the Dnipropetrovsk region, Postgraduate Student, University
of Educational Management
The article analyzes the legal aspects of public-private partnership in the field of vocational education that are necessary
for improving the legal framework. The main legislative acts that define the conditions for the use of public-private
partnership in vocational education are considered. It is proposed to develop legal norms that relate to the division of
management functions for the implementation of PPP projects between different levels of management; expanding the
autonomy of vocational schools in the search for private partners for the development and implementation of projects of
different terms and forms; conditions for attracting employers to the process of training, retraining, professional development,
creation of educational and material resources, as well as updating the content of education. It is proposed to determine the
legal conditions for stimulating financial support for VET institutions, the responsibility of employers for the formation of
indicators of state and regional orders for training, and the specification of PPP forms that can be applied in accordance with
the law.
Keywords: public-private partnership, vocational education, dual training, autonomy of vocational schools, legal
relations between public and private partners, concession.
ASPECTE JURIDICE ALE PARTENERIATULUI PRIVAT DE STAT ÎN SFERA EDUCAȚIEI TEHNICE
PROFESIONALE
Articolul analizează aspectele legale ale parteneriatului public-privat în domeniul educației profesionale, necesare
îmbunătățirii cadrului legislativ. Sunt luate în considerare principalele acte legislative, care determină condițiile de aplicare
a parteneriatelor publice-private în învățământul profesional. Se propune elaborarea de standarde legale care se referă la
separarea funcțiilor manageriale pentru implementarea proiectelor PPP între diferite niveluri de conducere; extinderea au-53
aprilie – mai 2020
tonomiei școlilor profesionale în căutarea de parteneri privați pentru dezvoltarea și implementarea de proiecte cu termeni și
forme diferite; condiții pentru atragerea angajatorilor în procesul de instruire, recalificare, formare avansată a personalului,
crearea unei baze materiale și educaționale, precum și actualizarea conținutului educației. Se propune să se stabilească
condițiile legale pentru stimularea sprijinului financiar pentru instituțiile VET, responsabilitatea angajatorilor pentru forma-
rea indicatorilor de ordine de stat și regionale de instruire și specificarea formularelor PPP care pot fi aplicate în conformitate
cu legea.
Cuvinte-cheie: parteneriat public-privat, educație profesională, formare dublă, autonomia școlilor profesionale, relații
juridice între partenerii publici și privați, concesiune.
В водная часть (введе-
ние). Утверждение новой
парадигмы публичного управ-
Вышеназванные характери-
стики свидетельствуют о том, что
ГЧП дает возможность улучшать
как одной из форм интеграции
различных уровней образования
с частными партнерами; опреде-
ления, направленной на децен- качество подготовки кадров, ление правового статуса каждой
трализацию публичной власти, увеличивать финансирование стороны партнерства.
реформирование и модерниза- учебных заведений, уменьшать Целью статьи являет-
цию социально-экономических нагрузки на государственный и ся исследование правовых
процессов в Украине, актуали- местный бюджеты, способствует аспектов государственно-
зирует необходимость разви- внедрению инноваций в образо- частного партнерства в сфере
тия государственно-частного вательный процесс. профессионально-технического
партнерства (далее – ГЧП) как Для того, чтобы развитие образования и разработка пред-
инструмента привлечения част- ГЧП в сфере профессионально- ложений для усовершенствова-
ных ресурсов для развития ин- технического образования (далее ния законодательной базы, необ-
фраструктуры и предоставления – ПТО) в Украине смогло решить ходимой для его развития.
публичных услуг. Насколько это насущные проблемы в данной Основная часть. Основ-
возможно в сфере образования, области и ускорить ее рефор- ным нормативно-правовым до-
свидетельствует позитивный мирование, необходимо создать кументом, который определяет
опыт европейских стран, США, соответствующее нормативно- правовые, экономические и ор-
где ГЧП в сфере образования правовое поле. С нашей точки ганизационные основы взаимо-
активно используется в разных зрения, нормативно-правовой действия государства и частных
формах. Общими характеристи- механизм государственно- партнеров, является Закон Укра-
ками ГЧП в образовании в этих частного партнерства в систе- ины «О государственно-частном
странах являются следующие: ме ПТО может рассматриваться партнерстве» от 01.07.2010 г. №
совместное с работодателями как интегрированный комплекс 2404-VI. Закон регулирует отно-
моделирование и интеграция правоотношений между публич- шения по подготовке, исполне-
систем образования; финансо- ным и частным партнерами, за- нию и расторжению договоров,
вая помощь со стороны част- крепленный соответствующими которые подписываются в рам-
ных партнеров учреждениям нормативно-правовыми актами ках ГЧП, а также устанавливает
образования; законодательное на уровне национального законо- гарантии соблюдения прав и за-
нормирование финансового дательства, решений региональ- конных интересов сторон этих
участия работодателей в сфере ных и местных властей в рамках договоров [2]. Вместе с тем, дей-
профессионально-технического их компетенций, соответствую- ствующий закон имеет опреде-
образования; широкие полно- щий принципам и приоритетам ленные недостатки и нуждается
мочия учебных заведений при государственной образователь- в усовершенствовании и согла-
заключении договоров ГЧП; ной политики. совании с другими нормативны-
реальные механизмы влияния Считаем, что к задачам ми документами. В частности,
работодателей на содержание и нормативно-правового механиз- это касается того, что в него не
результаты обучения; совмест- ма ГЧП в системе ПТО можно включено образование как сфе-
ное принятие решений при фор- отнести следующие: внесение в ра, где механизмы ГЧП могут
мировании заказа на подготовку законодательство перечня кон- быть реализованы, несмотря на
кадров, утверждение учебных кретных форм государственно- включение таких областей, как
программ, которые учитывают частного партнерства, адап- здравоохранение, культура и
потребности работодателей и тированных к системе ПТО; спорт. Поэтому необходимо вне-
соискателей образования; актив- нормативное обеспечение сти коррективы для того, чтобы
ное внедрение дуальной формы деятельности многопрофиль- данный закон коррелировал с
образования; налоговые льготы ных учебных, учебно-научно- основными принципами госу-
для работодателей. производственных комплексов дарственной политики в области54 aprilie – mai 2020 образования, где практика ГЧП ством и частными партнерами в ственную практику студентов может использовать такие фор- рамках ГЧП. профессионально-технических мы как: концессия, договор по Важным шагом в правовом учебных заведений [4]. управлению образовательными регулировании ГЧП стало при- В новом Законе Украины «Об услугами, инвестиционные до- нятие в октябре 2019 г. нового образовании», принятом в 2017 говоры и т.п. Закона Украины «О концессии», г. [6], были определены более В экспертном отчете про- в котором были определены четкие основы государственно- граммы U-LEAD, подготовлен- правовые, финансовые и органи- частного партнерства в образо- ном по результатам изучения зационные основы реализации вании. Законом предусмотрено, международного и отечествен- проектов, осуществляемых на что ГЧП в сфере образования и ного опыта реализации проектов условиях концессии, с целью мо- науки может предусматривать государственно-частного пар- дернизации инфраструктуры и различные формы: от совмест- тнерства, отмечается, что «одним повышения качества обществен- ного финансирование учебных из основных недостатков Закона но значимых услуг [7]. Посколь- заведений, юридических и фи- Украины «О государственно- ку Закон определяет правовые, зических лиц, осуществляющих частном партнерстве» является финансовые и организационные образовательную деятельность, сложность разграничения меха- основы реализации проектов, до создания баз практической низма ГЧП и других, действую- осуществляемых на условиях подготовки, инновационных щих на сегодняшний день, ме- концессии, с целью модерни- предприятий. К формам ГЧП в ханизмов привлечения частных зации инфраструктуры и повы- образовании Законом отнесены инвестиций. Кроме того, часть шения качества общественно разработку и развитие современ- 3 статьи 5 Закона Украины «О значимых услуг, такая форма ных технологий образования, государственно-частном пар- ГЧП может быть использована обучения; профессионально- тнерстве» вводит «мозаичный» и в системе ПТО, но для этого практическую подготовку; вве- принцип правового регулирова- нужен реальный механизм его дение совместных программ ния отношений ГЧП, при кото- осуществления, который пока не финансирования подготовки ром положения закона применя- разработан. специалистов и т.д.; осуществле- ются к концессионным отноше- ГЧП в системе ПТО является ние мероприятий по социальной ниям только в том случае, если важным инструментом для улуч- защите и улучшению жилищных другой порядок правового регу- шения подготовки кадров, поэто- условий работников системы об- лирования концессии не опреде- му справедливо, что статья 6 За- разования и соискателей образо- лен законом «О концессии» [1, кона Украины «Об образовании» вания [6]. с.20-24]. (2017) относит государственно- Дальнейшее нормативное Следовательно, изменения частное партнерство к основам определение государственно- правового порядка применения государственной политики в частное партнерство в систе- ГЧП должны предусматривать сфере образования и принципам ме ПТО получило в Концепции устранение этих несоответствий, образовательной деятельности подготовки специалистов по ду- в частности необходима новая [6]. альной форме обучения (2018) методология применения инстру- Об ответственности рабо- [8], которая предусматривает ментов ГЧП в профессионально- тодателей за взаимодействие с установление равноправного техническом образовании, по- системой ПТО в подготовке ка- партнерства учебных заведений, скольку для ПТО важны специ- дров говорится еще с 2012 г. в работодателей и соискателей об- альные процедуры и критерии Законе Украины «Об организа- разования с целью получения отбора проектов ГЧП. циях работодателей, их объеди- соискателями образования опы- Отметим, что в Законе Украи- нениях, правах и гарантиях их та практического применения ны № 817-VIII от 24.11.2015 «О деятельности» (№ 5026-VI) от компетенций и их адаптации в внесении изменений в некото- 22 июня 2012 г.). В статье 26 За- условиях профессиональной де- рые законы Украины по устра- кона было определено участие ятельности. нению регуляторных барьеров организаций работодателей и В Концепции реализации го- для развития государственно- их объединений относительно сударственной политики в сфере частного партнерства и стимули- государственного заказа на под- профессионально-технического рования инвестиций в Украину» готовку квалифицированных образования на период до 2027 [5] нашло отражение создание рабочих, утверждения государ- год, принятой Кабинетом Ми- более эффективных механизмов ственных стандартов ПТО, обя- нистров Украины 12.06.2019 [9], сотрудничества между государ- зательной оплаты за производ- определено, что недостаточное
55
aprilie – mai 2020
сотрудничество учреждений говорная форма сотрудничества которого является консолидация
профессионально-технического между органами управления усилий, направленная на разви-
образования с работодателями в сфере ПТО, учреждениями тие ПТО для обеспечение рынка
и бизнес-партнерами является профессионально-технического труда высококвалифицирован-
одной из актуальных проблем, образования и субъектами хозяй- ными кадрами, а также развитие
которая приводит к потере при- ствования, направленная на обе- государственно-частного пар-
влекательности и престижности спечение согласования интересов тнерства. Для достижения цели
профессионально-технического всех участников образовательно- меморандум определяет сотруд-
образования; росту дефици- го процесса, повышение уровня ничество по следующим направ-
та рабочих кадров на внутрен- качества, формирование единого лениям:
нем рынке труда; устаревшей пространства профессионально- - анализ ПТО, подготовка
материально-технической базе; технического) образования [11]. предложений по его реформи-
несоответствию содержания об- Таким образом, в правовом рованию и создание профес-
разования и методики препода- поле предлагаются реальные воз- сиональных и образовательных
вания требованиям современно- можности для активного сотруд- стандартов;
го рынка труда. ничества между работодателями - согласование позиций от-
Отметим наиболее важные и учебными заведениями. Вме- носительно путей решения про-
цели ГЧП, которые рассматри- сте с тем, остаются неурегулиро- блем, связанных с подготовкой
ваются в Концепции как приори- ванными такие важные вопросы квалифицированных кадров;
тетные: введение механизмов как: стимулирующие условия - участие организаций рабо-
стимулирования работодателей финансовой поддержки учреж- тодателей и их объединений в
к участию в образовательном денй ПТО, ответственность ра- разработке и обсуждении проек-
процессе; создание условий для ботодателей за формирование тов нормативно-правовых актов
развития дуальной формы по- показателей государственного, в сфере ПТО;
лучения образования; создание регионального заказа на под- - внедрение дуального обра-
новых возможностей для расши- готовку кадров; конкретизация зования;
рения ГЧП на основе софинан- форм ГЧП, которые могут быть - оказание консультативной
сирования и общего управления применены в системе ПТО. помощи по вопросам, которые
учреждениями ПТО; участие Отдельного определения имеют общий интерес;
всех заинтересованных сторон, в требует связь между финанси- - развитие государственно-
том числе работодателей, в: фор- рованием учебных заведений и частного партнерства, в том чис-
мировании государственной по- местными планами экономиче- ле путем совместных инициатив
литики в сфере ПТО, разработке ского роста, стратегиями раз- по внесению изменений в за-
профессиональных стандартов, вития, поскольку учреждения конодательство, регулирующее
формировании Национальной ПТО должны реагировать на из- государственно-частное пар-
системы квалификаций и совер- менения местных рынков труда в тнерство;
шенствовании Национальной опережающем порядке. Для это- - организация совместных
рамки квалификаций, создании го необходимо правовое регули- мероприятий: конференций, се-
современной образовательной рование вопросов финансирова- минаров, круглых столов, встреч
среды, в частности, в центрах ния разработки новых учебных и т.п.;
профессионального совершен- курсов, необходимых для обе- - организация и проведение
ства, проведении системного спечения рынка труда специали- Всеукраинского конкурса про-
мониторинга трудоустройство стами, которые нужны не только фессионального мастерства [10].
выпускников ПТО, формирова- на сегодня, но и в перспективе, В связи с децентрализацией
нии государственного и регио- закупки необходимого для этого часть полномочий по управле-
нального заказов на подготовку современного оборудования. нию системой ПТО возлагается
кадров. Позитивным примером пар- на местные органы управления
В проекте Закона Украи- тнерства между учреждения- образованием, поэтому уже се-
ны «О профессиональном ми образования и работодате- годня территориальные громады,
(профессионально-техническом) лями является Меморандум формируя местные рынки труда,
образовании», который обсуж- о сотрудничестве на пять лет могут выступать в ГЧП на сто-
дается в Верховном Совете между Федерацией работодате- роне государственного партнера.
Украины, эти цели отражены в лей Украины и Министерством Это может позволить территори-
статьях 2, 11, 54, 55, 59. В За- образования и науки Украины, альной громаде реализовать про-
коне ГЧП определяется как до- подписанный 5.11.2018 г., целью екты, направленные на развитие56 aprilie – mai 2020
трудового потенциала громады. regionet.org.ua/.../ppp_report_u- Цыган Виктор Васильевич,
Такая деятельность также тре- lead_30_10_2017 директор Западно-
бует правового регулирования 2. Закон України «Про Днепровского центра
и может быть рассмотрена как державно-приватне партнерство» № профессионально-технического
часть законодательства о мест- 2404-VI (2010) образования Днепропетровской
3. Закон України «Про зайня-
ном самоуправлении, которое тість» № 5067-VI (2012)
области, аспирант ГВУО
активно формируется в Украине. 4. Закон України «Про організа- «Университет менеджмента
Это даст возможность разделить ції роботодавців, їх об’єднання, пра- образования»
управленческие функции по реа- ва і гарантії їх діяльності» № 5026-
лизации проектов ГЧП между VI) (2012) INFORMATION ABOUT THE
различными уровнями управ- 5. Закон України «Про внесення AUTHOR
ления; обеспечить расширение змін до деяких законів України щодо Didenko Nina Grigoryevna,
автономии профессионально- усунення регуляторних бар'єрів Doctor of Science in Public
технических учебных заведений для розвитку державно-приватного Administration, Professor,
в поиске частных партнеров для партнерства та стимулювання інвес- Professor of the Department
разработки и реализации про- тицій в Україні» № 817-VIII (.2015) of Public Management and
6. Закон України «Про освіту»
ектов разного срока и формы; № 2145-VIII (2017)
Administration of the Training
определить условия привлече- 7. Закон України «Про концесії» Institute of the State Employment
ния работодателей к процессу № 155-IX (2019) Service of Ukraine;
подготовки кадров. Кроме того, 8. 8. Концепція підготов- ngdidenko58@gmail.com
в рамках децентрализации не- ки фахівців за дуальною фор-
обходимо разграничить проекты мою здобуття освіти. Схвалено Tsygan Viktor Vasilyevich,
ГЧП, которые могут быть реали- розпорядженням Кабінету Міні- Director of the West Dnieper
зованы на уровне центральных и стрів України від 19 вересня 2018 р. Center for Vocational Education
региональных органов управле- № 660-р URL: https://www.kmu.gov. of the Dnipropetrovsk Region,
ния ПТО. ua/.../ Postgraduate Student, University
Выводы. Налаживание кон- 9. Концепція реалізації дер- of Education Management;
жавної політики у сфері професій-
структивного, взаимовыгодного ної (професійно-технічної) освіти
77tsugan22@gmail.com
партнерства между учебными за- “Сучасна професійна (професійно-
ведениями, работодателями, ор- технічна) освіта” на період до 2027
ганами власти позволит не толь- року, схвалена розпорядженням
ко привлечь дополнительные Кабінету Міністрів України від 12
ресурсы для развития системы червня 2019 р. № 419-р URL: https://
ПТО, но и сделать ее более от- www.kmu.gov.ua
крытой, эффективной и адекват- 10. Меморандум про співпра-
но реагирующей на потребности цю між Федерацією роботодавців
рынка труда. В дальнейших ис- України та Міністерством освіти і на-
следованиях этой проблемы не- уки України від 5.11.2018 URL: mon.
gov.ua› media› pto› memorandumy
обходимо рассмотреть правовые 11. Проект Закону України
механизмы разных форм ГЧП в «Про професійну (професійно-
системе ПТО, правовой статус технічну) освіту» URL: mon.gov.ua ›
каждой из сторон партнерства и news › yakoyu-maye-stati-prof.
характер правоотношений при
определенных рисках реализа-
ции проектов. ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРАХ
Диденко Нина Григорьевна,
доктор наук по
Список использованной ли- государственному управлению,
тературы профессор, профессор кафедры
публичного управления
1. Державно-приватне партнер- и администрирования
ство як механізм реалізації нової
Института подготовки кадров
регіональної політики: можливості
застосування та практичні аспек- Государственной службы
ти підготовки і впровадження ін- занятости Украины
вестиційних проектів. URL: rdpa.Вы также можете почитать
