БОРЬБА С НАЛОГОВЫМИ УБЕЖИЩАМИ - International Monetary ...
←
→
Транскрипция содержимого страницы
Если ваш браузер не отображает страницу правильно, пожалуйста, читайте содержимое страницы ниже
БОРЬБА С НАЛОГОВЫМИ
УБЕЖИЩАМИ
6 ФИНАНСЫ И РАЗВИТИЕ | Сентябрь 2019Миллиарды, привлекаемые налоговыми убежищами, наносят вред
Д
как странам-отправителям, так и странам-получателям
Николас Шэксон
о финансового кризиса 2008 года налоговые путь для обхода финансового регулирования, раскрытия
убежища обычно считали экзотическими информации, уголовной ответственности и прочего. Так как
интермедиями для мировой экономики: основными корпоративными пользователями налоговых
Карибские острова или альпийские финан- убежищ являются крупные финансовые организации и про-
совые крепости часто посещали знаменито- чие транснациональные корпорации, система делает усло-
сти, гангстеры и состоятельные аристократы. вия невыгодными для небольших и средних предприятий,
С тех пор мир осознал два печальных факта: способствуя монополизации.
во-первых, это явление значительно шире В состав потерь следует включить и политический ущерб,
и занимает более центральное место в мировой эконо- хотя он и не поддается количественному измерению: самой
мике, чем кто-либо мог представить; и, во-вторых, круп- главной проблемой является то, что налоговые убежища
нейшие убежища находятся не там, где мы думали. обеспечивают укрытие для незаконной деятельности пред-
Из-за налоговых убежищ органы государственного ставителей высшего общества, которые их используют,
управления, по разным оценкам, в совокупности теряют за счет менее влиятельного большинства. Налоговые убе-
500–600 миллиардов долларов США в год, недополучая жища защищаются, называя себя «нейтральными с точки
доходы от налогов на корпорации (Crivelli, de Mooij, зрения налогообложения» посредниками, способствую-
and Keen, 2015; Cobham and Janský, 2018) в результате щими бесперебойному движению международного финан-
использования законных и не столь законных средств. сирования и инвестиций. Но хотя преимущества
Из этого потерянного дохода на долю стран с низкими дохо- для вовлеченных частных игроков очевидны, для мира
дами приходится примерно 200 миллиардов долларов в целом это может оказаться не так; сейчас широко распро-
США — их утрата в виде процента ВВП сильнее, чем у стран странено мнение о том, что если позволить капиталу сво-
с развитой экономикой, и больше, чем те 150 миллиардов бодно перемещаться через границы, помимо налоговых
долларов США иностранной помощи на цели развития, потерь, это создает риски, включая угрозы финансовой
которые они получают. Одни лишь американские компании, нестабильности в странах с формирующимся рынком.
входящие в рейтинг топ-500 журнала Fortune, в 2017 году, Как правило, чем богаче физическое лицо и чем круп-
по оценкам, держали в офшорах 2,6 триллиона долларов нее транснациональная корпорация — а некоторые имеют
США, хотя небольшая доля этих средств после налоговой сотни офшорных дочерних компаний, — тем глубже
реформы США в 2018 году была репатриирована. они укоренены в офшорную систему и тем более яростно
Бенефициарными собственниками являются не только ее защищают. Влиятельные органы государственного управ-
корпорации. По оценке Габриэля Цукмана (Gabriel ления также имеют свой интерес; большинство убежищ
Zucman, 2017), экономиста Калифорнийского универ- находятся в странах с развитой экономикой или на при-
ситета в Беркли, физические лица укрыли в налоговых надлежащих им территориях. Индекс корпоративных
yбежищах 8,7 триллиона долларов США. Согласно более налоговых убежищ компании Tax Justice Network ставит
комплексным оценкам экономиста и юриста Джеймса С. на первые три позиции Британские Виргинские Острова,
Хенри ( James S. Henry, 2016), эта цифра находится Бермуды и Каймановы Острова— все они являются Бри-
на поразительно высоком уровне 36 триллионов долла- танскими заморскими территориями. Индекс финансо-
ров США. Оба, исходя из очень разных норм доходно- вой секретности, составляемый этой организацией, назы-
сти, оценивают мировые потери индивидуального подо- вает в качестве трех юрисдикций, наиболее часто
ходного налога порядка 200 миллиардов долларов используемых для хранения частного капитала, Швейца-
США в год, которые следует прибавить к общему пока- рию, США и Каймановы Острова.
ИЛЛЮСТРАЦИИ: ISTOCK / SLALOMP; FILBORG; SUESSE; SLAVICA
зателю для корпораций. Чтобы понять, почему богатые страны возглавляют рей-
Эти крайне неопределенные оценки серьезно расходятся тинги, задумайтесь, сколько богатых нигерийцев могут
из-за секретности финансовых операций и обрывочных хранить тайные активы в Женеве или Лондоне, а затем
официальных данных и из-за отсутствия общепринятого представьте, сколько богатых швейцарцев или британцев
определения налогового убежища. Мое сводится к паре будут прятать активы в Лагосе. Офшорный капитал обычно
фраз: «в обход» и «в другие места». В обход правил, кото- утекает из бедных стран в богатые.
рые вам не нравятся, вы выводите ваши деньги в другие Офшорная система растет. Когда одна юрисдикция соз-
места, офшорные зоны, через границы. Я предпочитаю дает новую налоговую лазейку или секретный механизм,
такое общее определение, поскольку эти убежища влияют который успешно привлекает мобильные деньги, другие
далеко не только на налогообложение: они обеспечивают подражают ей или превосходят ее в «гонке уступок».
Сентябрь 2019 | ФИНАНСЫ И РАЗВИТИЕ 7НЕ ДАЛЕЕ КАК ДЕСЯТИЛЕТИЕ НАЗАД СУЩЕСТВОВАЛО
МАЛО ПОЛИТИЧЕСКИХ МЕХАНИЗМОВ, ПРЕПЯТСТВУЮЩИХ
РАЗВИТИЮ НАЛОГОВЫХ УБЕЖИЩ.
Это способствует резкому снижению средних ставок нало- танием сбыта, найма рабочей силы и материальных акти-
гов на корпорации, которые сократились наполовину, вов. Теоретически этот метод выводит налоговые убежища
с 49 процентов в 1985 году до 24 процентов в настоящее из игры: компания имеет офис с одним работником на Бер-
время. У транснациональных корпораций США прибыль мудах, согласно формуле на нее приходится крошечная
корпораций, переведенная в налоговые убежища, выросла часть ее мировой прибыли, и то, что Бермуды облагают
с оценочных 5–10 процентов валовой прибыли в 1990-х эту часть по нулевой ставке, не имеет особого значения.
годах до 25–30 процентов в настоящее время (Cobham К тому же на практике использовать эту систему техниче-
and Janský, 2017). ски сложно, а выбор формулы — в высокой степени поли-
Принципы международной системы корпоративного тический вопрос, но она проще, справедливей и рацио-
налогообложения были заложены под эгидой Лиги наций нальней, чем текущая система.
почти столетие тому назад. Они рассматривают трансна- Действительно, многие штаты США, провинции Канады
циональные корпорации как слабо связанные «самосто- и кантоны Швейцарии уже какое-то время используют
ятельные предприятия». Это фикция: транснациональ- ограниченные версии этой системы для субнационального
ные корпорации фактически черпают огромную силу налогообложения, хотя она пока не используется в между-
в своей унитарности, получая влияние на рынок и эконо- народном масштабе. Уже предлагается потребовать, чтобы
мию от масштаба. Если общее стоит больше, чем сумма транснациональные корпорации делали и даже публико-
его (географически разрозненных) частей, какие страны вали разбивку своей финансовой и бухгалтерской инфор-
обложат налогом эту дополнительную стоимость? мации по странам, что может обеспечить необходимую
Это редко бывают страны с низкими доходами, поскольку информацию для формулы международного распределе-
система обычно отдает предпочтение тому месту, где нахо- ния. Возможны и многие другие этапы перехода к альтер-
дится штаб-квартира транснациональной корпора- нативной системе, поэтому изменения могут быть эволю-
ции, — как правило, богатым странам. ционными, а не революционными.
Более того, транснациональные корпорации могут мани- Не далее как десятилетие назад существовало мало поли-
пулировать так называемыми трансфертными ценами сде- тических механизмов, препятствующих развитию нало-
лок между аффилированными структурами для перемеще- говых убежищ. Но после кризиса 2008 года государствен-
ния прибыли из юрисдикций с высокими налогами ные органы были вынуждены покрывать значительные
в юрисдикции с низкими налогами. Например, компания дефициты бюджета и успокаивать избирателей, возмущен-
может владеть патентом в стране с низкими уровнем нало- ных финансируемой за счет налогоплательщиков экстрен-
гообложения и взимать с аффилированных компаний в стра- ной помощью банкам, что увеличивало неравенство, и спо-
нах с высоким уровнем налогообложения чрезмерные роялти собностью транснациональных корпораций и богатых
за использование товарного знака, тем самым обеспечивая людей уклоняться от уплаты налогов. «Панамские досье»
максимальную прибыль в юрисдикции с низкими налогами. и «люксембургские утечки» обнаружили, что налоговые
Теоретически трансфертные цены призваны отражать рыноч- убежища зачастую использовались в противоправных
ные цены, которые будут преобладать в сделках между двумя целях, и усилили призыв изменить ситуацию. В связи
несвязанными независимыми сторонами. Но такие цены с этим Организация экономического сотрудничества и раз-
зачастую нелегко определить: попробуйте оценить уникаль- вития (ОЭСР) — группа богатых стран, которая является
ное приспособление для реактивного двигателя, которое главной организацией, устанавливающей международные
не продается на открытом рынке, или патент на лекарствен- стандарты налогообложения, — запустила два крупных
ный препарат. На практике стоимость зачастую определя- проекта.
ется бухгалтерами компании. Одним из них является Единый стандарт финансовой
Основную альтернативу «независимому, самостоятель- отчетности (CRS) — режим автоматического обмена финан-
ному предприятию» иногда называют «единым налогом совой информацией между странами, помогающий налого-
с пропорциональным распределением по формуле». вым органам отслеживать офшорные авуары своих налого-
Эта система рассматривает транснациональную корпора- плательщиков. Но CRS содержит множество лазеек;
цию как единое предприятие и проводит географическое например, он позволяет людям с правильным паспортом
распределение прибыли по формуле, отражающей реаль- претендовать на резидентную принадлежность к налого-
ную экономическую активность, которая может быть соче- вому убежищу, а не к стране, в которой они живут. США пред-
8 ФИНАНСЫ И РАЗВИТИЕ | Сентябрь 2019Shaxson, 7/23/19
ТЕМНЫЕ УГОЛКИ
Слишком много финансов?
ставляют собой еще более значительную географическую Большинство стран с развитой экономикой, включая США, миновали точку,
лазейку: согласно Закону о налоговом соответствии ино- в которой рост финансового сектора приносит пользу.
странных счетов они собирают информацию от других стран (Воздействие на темп роста ВВП, в процентных пунктах)
о своих собственных налогоплательщиках, но предостав- 6
ляют мало информации взамен, поэтому нерезиденты могут Марокко Польша
Ирландия
держать в стране активы в условиях высокой секретности, 5
что делает США одним из основных налоговых убежищ. Эквадор
4
Но все же CRS принес кое-какие плоды. По оценкам
ОЭСР в июле 2019 года, 90 стран предоставили инфор- 3
мацию о 47 миллионах счетов стоимостью 4,9 триллиона
2
евро; банковские депозиты в налоговых убежищах сокра- Гамбия
95%
США
доверительный
тились на 20–25 процентов; а добровольное раскрытие 1 интервал вокруг
информации в преддверии внедрения стандарта принесло «поворотной
точки»
0
95 миллиардов евро дополнительных налоговых доходов
для государств — членов ОЭСР и Группы 20-ти, которые –1
включают основные страны с формирующимся рынком. 0,0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 0,8 0,9 1,0
Другой крупной инициативой стал проект «Размывание Индекс финансового развития
налоговой базы и вывод прибыли из-под налогообложе- Источник: Sahay et al. (2015). Данные обновлены в июле 2019 года.
ния» (BEPS), нацеленный на транснациональные корпора-
ции. Это была попытка ОЭСР «привести налогообложе-
ние в соответствие с экономической сущностью», не нарушая
давно сложившийся международный консенсус, поддержи- налогом на этой основе; и во-вторых, обязать транснаци-
вающий принцип независимости сторон под влиянием укло- ональные корпорации платить минимальный уровень нало-
няющихся от налогов транснациональных корпораций гов. Профессор Рейвен Ави-Йона из Юридической школы
и их союзников. Хотя BEPS действительно повысил про- Мичиганского университета сказал, что этот план явля-
зрачность транснациональных корпораций, в конечном ется «чрезвычайно радикальным» и еще пять лет назад
итоге ОЭСР сочла проект довольно неуспешным, особенно был бы «практически немыслимым».
для цифровой экономики. Мы сейчас находимся на заре важнейшего за столетие
США также с опозданием признали, что для страны периода изменений международной системы налогообло-
с высоким уровнем потребления целесообразно переда- жения корпораций. Успех будет зависеть от исхода сило-
вать права налогообложения туда, где осуществляется сбыт. вых противоборств: между странами, богатыми и бедными,
А страны с формирующимся рынком, включая Колумбию, и внутри стран, между рядовыми налогоплательщиками
Гану и Индию, которые начиная с 2016 года усилили свое и теми, которым выгодна существующая система. Но ради-
влияние, требуют новых подходов. ОЭСР начал рассмат- кальное изменение возможно. Организация Tax Justice
ривать формулы, основанные исключительно на сбыте, Network, в которой я работал, сейчас видит, как ее четыре
но некоторые страны с более низкими доходами предпо- основных требования, обычно отвергаемые как утопиче-
читают формулу, включающую работников и материаль- ские, набирают поддержку в мире: автоматический обмен
ные активы, которая обеспечит им больше прав налогоо- финансовой информацией между странами, государствен-
бложения. Этот отход от господствующего принципа ные реестры бенефициарных собственников финансовых
независимости сторон представляют собой шаг в сторону активов, отчетность с разбивкой по странам и теперь
удовлетворения требований участников налоговой кам- еще единый налог с распределением по формуле.
пании распределять прибыль на основе формулы. Но налог на корпорации — это лишь начало. Для того
В январе 2019 года сложившая система начала рушиться. чтобы понять более общие проблемы, нам нужно рассмот-
Впервые ОЭСР публично признала необходимость «реше- реть силы, стоящие за офшорной системой. Показателен
ний, выходящих за пределы принципа независимости». пример Швейцарии. В минувшие десятилетия политики
В марте Кристин Лагард, в то время занимавшая долж- в Германии, США и других странах нападали на Швейца-
ность директора-распорядителя МВФ, назвала метод «уста- рию из-за банковской тайны, но безуспешно. Однако
ревшим» и «особенно вредным для стран с низкими дохо- в 2008 году, обнаружив, что швейцарские банкиры помо-
дами». Она призвала «коренным образом переосмыслить» гали клиентам из США уклоняться от уплаты налогов,
методы распределения прибыли на основе формулы и сде- Министерство юстиции поменяло курс: оно нацелилось
лать шаги в их сторону. В мае ОЭСР опубликовала «дорож- не на страну, а на ее банкиров и банки. В качестве ответной
ную карту», предлагая реформы по двум направлениям: реакции осуждаемые частные игроки стали основными сто-
во-первых, определить, где следует платить налоги ронниками реформы, и Швейцария вскоре впервые
и на какой основе, и какую часть прибыли следует облагать согласилась на значительные уступки в области банковской
Сентябрь 2019 | ФИНАНСЫ И РАЗВИТИЕ 9тайны. Вывод: любая эффективная международная ответ- ние местных цен, которое снижает конкурентоспособность
ная мера должна предусматривать серьезные санкции про- прочих внешнеторговых секторов относительно импорта;
тив частных пособников, включая бухгалтеров и юри- периодические взлеты и падения цен на биржевые товары
стов — особенно когда они способствуют преступной и финансовые активы; и увеличение погони за рентой
деятельности, такой как уклонение от уплаты налогов. и утрату предпринимательского духа в ущерб производи-
Рассмотрим это на более глубоком уровне. Двигателем тельным, создающим богатство видам деятельности из-за
офшорной системы служит конкуренция между юрисдик- поступления «легких денег». Некоторые ученые также
циями за обеспечение лучших способов обойти налогоо- порицают «финансиализацию», или смещение от создаю-
бложение, раскрытие информации и финансовое регули- щих богатство видов деятельности к более эксплуататор-
рование. Традиционно такая «гонка уступок» ским, выводящим активы видам деятельности, таким
преподносится как проблема коллективных действий, тре- как монополизация, системообразующая банковская дея-
бующая совместно созданных, многосторонних решений. тельность и использование налоговых убежищ.
Но подходы на основе кооперации имеют изъяны. Неко- Именно финансовые потоки, стремящиеся к секретно-
торые юрисдикции склонны обманывать, так как пыта- сти или бегущие от корпоративных налогов, усугубляют
ются привлечь мобильный капитал, и поэтому коллектив- «финансовое проклятие», усиливают неравенство, повы-
ное действие может напоминать ловлю белок на батуте. шают уязвимость к кризисам и наносят неизмеримый
Кроме того, тяжело склонить избирателей к поддержке политический урон по мере того, как окутанный тайной
комплексного трансграничного сотрудничества, особенно капитал проникает в западные политические системы.
когда цель заключается в оказании помощи иностранцам А за потоками финансового капитала из более бедных
или странам с низкими доходами. стран в налоговые убежища богатых стран мира последует
Существует совершенно иной, более действенный под- и миграция рабочей силы.
ход. Уместно задать вопрос: помогают ли финансовые потоки, Как всегда, этот вопрос требует дополнительных иссле-
привлекаемые налоговыми убежищами, странам-получателям? дований. Но все же кажется, что для многих стран разме-
Они явно помогают находящимся там заинтересованным щение офшорного финансового центра является предло-
группам — обычно занятым в банковском деле, бухгалтер- жением, проигрышным во всех отношениях: он наносит
ском деле, юриспруденции и сфере операций с недвижимо- вред не только вовне, в другие страны, но и внутрь, в при-
стью, но приносят ли они пользу юрисдикции в целом? нимающую страну. Страны, которые признают эту опас-
Новое и растущее направление исследований, проводи- ность, при управлении своими офшорными финансовыми
мых МВФ, Банком международных расчетов и другими, ука- центрами могут действовать на односторонней основе,
зывает на отрицательный ответ. Эта литература о «чрезмер- попросту отказываясь от «гонки уступок» и ограничи-
ном финансировании» доказывает, что рост финансового вая активность налогового убежища, но при этом также
сектора полезен вплоть до некоторой оптимальной точки, повышая благосостояние собственных граждан. Это дей-
по достижении которой он начинает вредить экономиче- ственная, выигрышная формула.
скому росту (см. рис. на предыдущей странице). Большин-
ство стран с развитой экономикой, включая США, Соеди- НИКОЛАС ШЭКСОН — автор книг Poisoned Wells («Отравленные
ненное Королевство и прочие ведущие налоговые убежища, колодцы») о ресурсном проклятии в западной Африке;
уже давно миновали эту точку. Для них сжатие финансового Treasure Islands («Острова сокровищ») о налоговых убежищах;
сектора для устранения вредоносной финансовой активно- и недавно изданной книги The Finance Curse («Финансовое
сти должно способствовать подъему экономики. проклятие») о странах со слишком раздутым финансовым
В дополнение к настоящему исследованию бывший совет- сектором.
ник по экономическим вопросам британского налогового
убежища Джерси Джон Кристенсен и я разработали кон- Литература:
цепцию «финансового проклятия», которое обрушивается Cobham, Alex, and Petr Janský. 2017. “Measuring Misalignment: The Location of US Multinationals’
на юрисдикции со слишком большим финансовым секто- Economic Activity versus the Location of their Profits.” Development Policy Review 37 (1): 91–110.
ром и сходно с «ресурсным проклятием», преследующим . 2018. “Global Distribution of Revenue Loss from Corporate Tax Avoidance:
некоторые страны, зависимые от биржевых товаров, таких Re-Estimation and Country Results.” Journal of International Development 30 (2): 206–32.
как нефть. Этот «парадокс бедности посреди изобилия» Crivelli, Ernesto, Ruud A. de Mooij, and Michael Keen. 2015. “Base Erosion, Profit Shifting and
имеет множество следующих причин: утечка квалифициро- Developing Countries.” IMF Working Paper 15/118, International Monetary Fund, Washington, DC.
ванных кадров из органов государственного управления, Henry, James S. 2016. “Taxing Tax Havens.” Foreign Affairs, April 12.
промышленности и некоммерческих организаций в высо- Sahay, Ratna, and others. 2015. “Rethinking Financial Deepening.” IMF Staff Discussion Note
кооплачиваемый доминирующий сектор; нарастающее 15/08, International Monetary Fund, Washington, DC.
и ослабляющее экономический рост неравенство между Zucman, Gabriel. 2017. “How Corporations and the Wealthy Evade Taxes.” New York Times,
доминирующим сектором и прочими секторами; повыше- November 10.
10 ФИНАНСЫ И РАЗВИТИЕ | Сентябрь 2019Вы также можете почитать
